Введение.

В период с 2015 по 2018 я продолжал углубленное исследование системы гарантий МАГАТЭ и написал несколько работ на эту тему; часть из них была опубликована, а часть написана «в стол».

Одна из них, написанная в 2017 году на английском языке, содержала детальный анализ документа INFCIRC/153, вывод о концептуальной эволюции системы гарантий Агентства, и описание моей концепции Statе-Level Concept (SLC). (В скобках замечу, что моя концепция SLC отличается от того, что под этим сегодня понимает Секретариат МАГАТЭ). Я считал важным ознакомить с результатами работы сотрудников Секретариата МАГАТЭ и спросил у Терезы Ренис, которая была в то время руководителем отдела Концепций и Планирования Департамента гарантий, где лучше опубликовать работу. Она посоветовала журнал американского общества Nuclear Material Management. Я направил туда манускрипт, а через некоторое время получил ответ от редактора журнала с отказом в публикации. Он сослался на отрицательную рецензию, полученную из МАГАТЭ. Редактор перечислил основные пункты рецензии: «работа содержит неточности и противоречия, автор не понимает концепции SLC и не знаком с рабочими процессами Департамента гарантий». Я ответил редактору, что принимаю его решение и прошу только уточнить: на какие именно неточности и противоречия указывают авторы рецензии. Редактор честно ответил, что рецензия не содержит никаких сведений об этом, а просто утверждает, что статья содержит неточности и противоречия. У меня есть основания полагать, что рецензия была написана сотрудниками отдела Концепций и Планирования. Причиной
критики было мое определение SLC, которое отличалось от официально принятого Агентством. Второй возможной причиной был мой анализ INFCIRC/153, который мог быть воспринят, как критика этого документа. Что, несомненно, могло считаться нежелательным фактором с политической точки зрения.

Интересно, что за год до этого российский журнал «Индекс Безопасности» опубликовал мою статью на схожую тему на русском языке. Редактор журнала ознакомил меня с полученной им рецензией на статью. Рецензент писал, что «автор ожидаемо (?!) отражает в статье позицию Секретариата МАГАТЭ», тем не менее, рекомендовал статью к публикации (позиция России относительно SLC не совпадала с позицией Секретариата). Таким образом, я получал критику справа и слева: с одной стороны, за то, что якобы отражаю позицию Секретариата, а с другой стороны, за то, что не отражаю ее. Однако, критика не поколебала моей уверенности в правильности выполненного мной анализа.
Кроме того, я считал и считаю по-прежнему, что независимая точка зрения имеет право на существование. (В скобках отмечу, что приведенные выше факты о моих публикациях свидетельствуют, на тот период времени, о большей толерантности к независимой точке
зрения на гарантии в России по сравнению с США).

С 2019 по 2022 я сотрудничал с Московским Центром Энергетики и Безопасности (ЦЭБ), участвуя в диалоге России и США «О будущем гарантий МАГАТЭ». Партнером ЦЭБ была американская организация Nuclear Threat Initiative (NTI). С американской стороны участвовали бывшие коллеги по Департаменту гарантий: Лора Роквуд, Джил Кули, Томас Шей, а также австралиец Джон Карлсон. С российской стороны – Григорий Берденников, Владимир Кучинов, Николай Хлебников, Геннадий Пшакин и Александр Тузов. В рамках этого проекта мы подготовили несколько совместных статей по различным аспектам гарантий; важным этапом работы было обсуждение принципов осуществления гарантий.

С 2022 по 2024 Джон Карлсон и я продолжили сотрудничество, выпустив несколько совместных работ по теме «культуры гарантий», включая проблему концептуализации системы гарантий МАГАТЭ. Окончательные результаты выполненных мною исследований естественным образом
группируются по следующим темам:

1. Теория гарантий МАГАТЭ.
2. Общая теория гарантий.
3. Будущее гарантий.
   Ниже я обсуждаю, в рамках каждой темы, конечные результаты исследований.

1. Теория гарантий МАГАТЭ.

Теорией гарантий МАГАТЭ я называю свой подход к исследованию системы гарантий Агентства. Одной из трудностей исследования была проблема терминологии. Я имею в виду не только неопределенность терминов и непоследовательность их использования в первоисточниках на английском, но и трудности адекватного перевода английских терминов на русский язык. Существовали также понятийные трудности: например, что понимали разработчики документа INFCIRC/153 под термином «ядерный материал, подлежащий гарантиям», или «начальная точка осуществления гарантий», или «мирная ядерная деятельность»? Эти трудности я преодолевал с помощью системного анализа всей совокупности документов, а также тем способом, что ставил себя на место разработчиков и анализировал возможные пути решения стоявших перед ними задач. Сразу начну с терминологии. Русский термин «гарантии» является неудачным переводом с английского “safeguards”, что, в контексте исследуемой темы, означает «меры по предотвращению нежелательного события» (а не гарантии того, что такое событие не произойдет). Именно в этом значении этот термин был впервые использован в 1945 году руководителями США, Англии и Канады, когда они заявили, что могут открыть доступ другим странам к ядерным знаниям при условии, что будут созданы международные меры по предотвращению использования этих знаний для разрушительных целей. В
дальнейшем, термин “safeguards” использовался в разных документах в разных значениях. Поэтому значение этого термина зависит от контекста, в котором он используется.

Следует сказать несколько слов о причинах неудовлетворительного состояния дел с терминологией в сфере гарантий. Дело в том, что эта сфера представляет собой симбиоз международной политики и международного права с ядерной наукой и техникой. Основные положения гарантий формулируются политиками и юристами, но авторы не всегда представляют себе, как эти положения будут осуществляться на практике. Практическое осуществление этих положений требует их интерпретации с технической точки зрения. Примером таких терминологических трудностей является формулировка цели гарантий в Уставе МАГАТЭ. На проблеме интерпретации терминов я буду не раз
останавливаться в своем изложении.

Генезис системы гарантий МАГАТЭ.

Устав МАГАТЭ предоставляет Агентству мандат «устанавливать и проводить в жизнь гарантии». Цель гарантий сформулирована в Уставе следующим образом: обеспечить, чтобы предметы (ядерные материалы, оборудование и технологии), поставленные под гарантии Агентства, не использовались с тем, чтобы способствовать какой-либо военной цели. Задача «устанавливать и проводить в жизнь гарантии» была выполнена путем создания «системы гарантий МАГАТЭ», первоначальный вариант которой был опубликован в 1961 году в INFCIRC/26; доработанная версия была опубликована в 1968 году в INFCIRC/66/REV.2.

Концепция контроля, положенная в основу системы, берет свое начало в мерах по контролю за ядерной деятельностью, разработанных Комиссией по атомной энергии США (Atomic Energy Commission (AEC). В 1974 году контроль за ядерной деятельностью перешел к надзорному органу Nuclear Regulation Committee (NRC). Сначала эти меры, основанные на учете и контроле ядерного материала, применялись в самих США. Затем, с ростом экспорта ядерных технологий, США стали их применять в отношении ядерного материала и установок, передаваемых другим странам. После создания МАГАТЭ, ответственность за осуществление мер ядерного контроля в государствах-получателях ядерных технологий перешла к Агентству. Поэтому система гарантий МАГАТЭ многое унаследовала от американской системы контроля. Так, в параграфе 18 INFCIRC/26 термин “Agency safeguards” был определен как “measures pursuant to the Statute to prevent loss or diversion of materials, equipment or facilities”. Здесь слова to prevent loss or diversion (предотвратить потерю или переключение) заимствованы из документов США.

Но мы видим, что использованный в INFCIRC/26 термин предотвратить потерю или переключение не соответствует терминологии Устава МАГАТЭ: «обеспечить, чтобы предметы поставленные под гарантии Агентства не использовались с тем, чтобы способствовать какой-либо военной цели». То есть, согласно Уставу, цель гарантий – обеспечить, чтобы предметы, поставленные под гарантии, не были использованы для какой-либо военной деятельности. Разберем причину этого несоответствия терминов. Дело в том, что поскольку вид военной деятельности не конкретизирован в формулировке цели гарантий, то не очень понятно, каким образом можно обнаружить такую деятельность и достичь поставленной цели. (Как в сказке: «Поди туда – не знаю куда, принеси то – не знаю что».) То есть, не определив конкретную военную деятельность, мы не можем определить индикаторы этой деятельности, которые необходимо обнаружить инспектору. Задача была частично решена (для ядерного материала, поставленного под гарантии) с помощью понятия переключение (diversion) из заявленной мирной деятельности. Подразумевается, что переключение на любую военную цель ядерного материала, поставленного под гарантии МАГАТЭ на ядерной установке, будет означать изъятие этого материала из-под гарантий, что физически проявится в недостаче инвентарного количества материала на установке. Таким образом, задача обнаружения переключения ядерного материала из мирной деятельности на любую военную цель сводится к учету и контролю ядерного материала на установке. Но для того, чтобы осуществлять контрольную деятельность в суверенном государстве, Агентству необходимо правовое обеспечение. Это обеспечивается соглашением о гарантиях, которое Агентство заключает с государством. В рамках такого соглашения, задачей Агентства является проверка соблюдения государством своих обязательств по мирному использованию ядерной энергии. Обязательства государства и проверочные функции Агентства определены в тексте соглашения о гарантиях. Заключение соглашения о гарантиях между МАГАТЭ и государством является необходимым условием контрольной деятельности Агентства. До 1970 года в системе гарантий Агентства существовал только один тип соглашения о гарантиях, который мы называем “item-specific” agreement или соглашение «о конкретных предметах». (В скобках замечу, что в литературе о гарантиях этот тип соглашения иногда называют “INFCIRC/66-type agreement”, что абсолютно неверно, потому что документ этот описывает систему гарантий МАГАТЭ, но никак не тип соглашения).

После вступления в силу Договора о Нераспространении Ядерного Оружия возникли еще два типа соглашения о гарантиях: Соглашение о Всеобъемлющих Гарантиях (СВГ) и Соглашение на Добровольной Основе; оба заключаются на основе документа INFCIRC/153.

Итак, система гарантий МАГАТЭ – это международный механизм контроля, предназначенный для проверки соблюдения государствами своих обязательств по неиспользованию ядерной энергии в военных целях. МАГАТЭ, в рамках своего мандата «устанавливать и проводить в жизнь гарантии», отвечает за функционирование этого механизма. Механизм работает через заключение соглашения о гарантиях между МАГАТЭ и государством (или группой государств).

Суть теории.

Основой теории служит положение о том, что мандат Агентства «устанавливать и проводить в жизнь гарантии» был выполнен путем создания «системы гарантий МАГАТЭ», которая эволюционирует во времени. Это положение позволяет связать воедино все основополагающие документы по гарантиям, а также решить проблемы терминологии в этих документах. Это положение рождает далеко идущие выводы, с которыми соглашаются не все эксперты по гарантиям (пока). Некоторых экспертов мне удалось переубедить. Ниже я обсуждаю наиболее важные элементы теории и выводы из нее.

1) К вопросу об «осуществлении гарантий МАГАТЭ».

Агентство может «осуществлять гарантии» только заключив соглашение о гарантиях с государством или с группой государств (например, с группой государств Евратома). Собственно говоря, мы можем найти это утверждение как в INFCIRC/26, так и в INFCIRC/66. Под термином «осуществление гарантий МАГАТЭ» мы должны понимать контрольную деятельность Агентства в рамках конкретного соглашения о гарантиях с учетом Протоколов к соглашению. То есть фраза «осуществление гарантий МАГАТЭ» имеет смысл только если указан тип соглашения о гарантиях, заключенного между МАГАТЭ и государством. Контрольная деятельность МАГАТЭ в рамках резолюций Совбеза ООН (например, соответствующая деятельность МАГАТЭ в Ираке и Иране) не является «осуществлением гарантий» и не является частью «системы гарантий МАГАТЭ», так как имеет совершенно другую правовую основу. Некоторые эксперты считают, что Агентство имеет право осуществлять то, что они называют “ad-hoc safeguards”, без заключения соглашения о гарантиях, на основе одного только мандата на «установление и проведение в жизнь гарантий». В рамках моей теории, это утверждение несправедливо. В частности, Агентство не может осуществлять контрольную деятельность в Северной Корее, которая заявила о своем выходе из ДНЯО и из соглашения о гарантиях. Современная практика Агентства помещать в ежегодный Доклад об Осуществлении Гарантий аналитическую информацию о ядерной программе Северной Кореи неправомерна, так как не имеет правового обеспечения.

2) О ключевых понятиях теории: «цель гарантий» (“safeguards objective”) и «цель процедур проверки» или «техническая цель» (“objective of verification procedures” or “technical objective”).

Цель гарантий – это цель контрольной деятельности Агентства в рамках данного типа соглашения о гарантиях. В общем случае, целью контрольной деятельности Агентства является проверка соблюдения государством своих обязательств по соглашению о гарантиях. Например, обязательство государства, заключившего соглашение «о конкретных предметах», — это не использовать для военных целей ядерный материал и другие предметы, поставленные под гарантии. Поэтому целью гарантий в рамках этого типа соглашения является проверка того, что государство не использует предметы, поставленные под гарантии, для военных целей. Каким образом Агентство достигает этой цели (цели гарантий)? Оно достигает этой цели с помощью процедур проверки. Цель этих процедур проверки, другими словами, техническая цель Агентства, — это обнаружить индикаторы несоблюдения государством его обязательств по соглашению. В рассматриваемом примере соглашения «о конкретных предметах» это весьма непростая задача. В частности, если на исследовательском реакторе ведутся исследования материалов методом активационного анализа, то трудно заключить: относятся ли эти исследования к мирному или военному использованию этих материалов. Поэтому Агентство постепенно отошло от подобной постановки задачи и стало использовать понятие «переключение из мирной деятельности». Соответственно, для ядерного материала, поставленного под гарантии, техническая цель — это обнаружение переключения ядерного материала из мирной деятельности. Физически это означает обнаружение индикаторов изъятия ядерного материала из установки, поставленной под гарантии. Соответствующие процедуры проверки — это процедуры учета и контроля, осуществляемые в инспекционной деятельности Агентства. Индикатор переключения — это аномалия в учетных данных, например, недостача, обнаруженная в инвентарном количестве материала на установке. Результат своей контрольной деятельности Агентство формулирует в «Заявлении о результатах осуществления гарантий» в ежегодном Докладе об осуществлении гарантий. В формулировке «Заявления» важную роль играют цель гарантий и техническая цель. Так, в случае соглашения «о конкретных предметах», «Заявление» выглядит следующим образом: «Секретариат не обнаружил индикаторов переключения ядерного материала и индикаторов нештатного использования (misuse) установок или других предметов, поставленных под гарантии. На этой основе он заключил, что ядерный материал, установки и другие предметы, поставленные под гарантии, оставались в мирной деятельности (то есть не использовались для военных целей — ВБ)».

3) Об адаптации системы гарантий МАГАТЭ для целей ДНЯО.

Для понимания текста Соглашения о Всеобъемлющих Гарантиях (СВГ) необходимо учесть, что это соглашение было разработано путем адаптации системы гарантий, описанной в INFCIRC/66/REV.2, для целей ДНЯО. Результатом явился документ INFCIRC/153, озаглавленный «Структура и содержание соглашений между Агентством и государствами, требуемых в связи с Договором о Нераспространении Ядерного Оружия». Согласно статье II Договора, государства, не обладающие ядерным оружием (неядерные государства), берут на себя обязательство не производить и не получать каким-либо образом ядерное оружие взрывного действия. Далее, согласно статье III ДНЯО, эти государства должны заключить с МАГАТЭ полноохватное соглашение о гарантиях с тем, чтобы «не допустить переключения ядерной энергии с мирного применения на ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства». Кроме того, эта статья постановляет, что гарантии должны применяться ко всему ядерному материалу государства, находящемуся в мирной̆ деятельности на любой̆ ядерной̆ установке или в местах за пределами ядерных установок. Мы видим, что в этой статье авторы документа использовали понятие «переключение», взятое из первоначальной системы гарантий МАГАТЭ. Этот момент предопределил концепцию проверки, на которой построена вторая часть СВГ, содержащая процедуры проверки. Эту концепцию проверки я называю «концепцией на уровне установки» (рассматривается изъятие ядерного материала из мирной деятельности на отдельно взятой установки). Чтобы обеспечить принцип полноохватности соглашения (всеобъемлющие гарантии), статья III включает в рассмотрение все установки и места за их пределами, содержащие ядерный материал, находящийся в мирной деятельности. Ударение на «мирную деятельность» необходимо для осуществления концепции проверки, основанной на обнаружении переключения из мирной деятельности. В дальнейшем это создало одну из концептуальных проблем СВГ.

Было бы логично включить в СВГ формулировку обязательства государства из статьи II ДНЯО, то есть «не производить и не получать любым другим способом ядерное оружие». Однако, обязательство было сформулировано, со ссылкой на статью III, следующим образом: «принять гарантии (т.е. контрольную деятельность Агентства — ВБ) ко всему ядерному материалу в мирной ядерной деятельности государства исключительно с целью проверки того, чтобы такой материал не переключался на ядерное оружие». Аналогичным образом была сформулирована цель контрольной деятельности МАГАТЭ (цель гарантий): «обеспечить применение гарантий ко всему ядерному материалу … с целью проверки того, чтобы такой материал не переключался на ядерное оружие». Таким образом, контрольная деятельность Агентства фокусировалась на ядерном материале в мирной ядерной деятельности государства; при этом фиксировалась концепция проверки, основанная на обнаружении переключения материала из мирной ядерной деятельности. Выбор этой концепции диктовался целью минимизировать доступ инспекторов к ядерным технологиям (грубо говоря, минимизировать возможности для промышленного шпионажа). Но в дальнейшем эта концепция вошла в противоречие с мерами по укреплению гарантий, разработанными с 1991 по 1997 год; для их внедрения пришлось разработать сначала концепцию «интегрированных гарантий», а затем — «концепцию на уровне государства», SLC.

Обязательства государства и цель гарантий содержатся в первой части документа INFCIRC/153, соответственно в первом и во втором его параграфах. Процедуры, необходимые для достижения цели гарантий, содержатся во второй части этого документа. Во второй же части содержится и параграф 28, который на протяжении длительного времени интерпретировался, как содержащий цель гарантий, независимую от типа соглашения. Нужно сказать, что идея унифицированной цели гарантий для всех типов соглашений была справедлива в рамках «концепции на уровне установки». Что и было использовано в Критериях Гарантий. Приведем текст параграфа 28: «… цель гарантий состоит в своевременном обнаружении переключения значимых количеств ядерного материала с мирной ядерной деятельности на производство ядерного оружия … или на неизвестные цели, а также в сдерживании такого переключения в связи с риском раннего обнаружения». В типовом же проекте соглашения GOV/INF/276 (а значит и в каждом конкретном соглашении, заключенным между МАГАТЭ и государством) вместо слов «цель гарантий» стоит «цель процедур, содержащихся в этой [второй] части документа». Это абсолютно верно: данный параграф документа INFCIRC/153 должен формулировать цель процедур проверки.

На начальном этапе разработки проекта INFCIRC/153 так оно и было. Параграф 28 определял, что целью процедур является измерение параметра теории учета MUF (Material Unaccounted For). Этот параметр является ключевым в теории учета ядерного материала. Однако, группа государств внесла альтернативное предложение, содержащее современный текст параграфа 28 в INFCIRC/153. Аргументом более общей формулировки служило предположение о том, что одних только мер учета может быть недостаточно в будущем, и нужно будет применять дополнительные меры. В параграфах же 29 и 30 было дано пояснение, что учет ядерного материала является мерой первостепенной важности, а техническим заключением Агентства по проверке является заявление, указывающее на величину MUF в отношении каждой зоны баланса материалов. (Заметим в скобках, что, в отношении дополнительных мер так оно и случилось: после 1991 года пришлось ввести Дополнительный Протокол к соглашению, содержащий дополнительные меры гарантий. Однако, параграф 28 не помог: пришлось формулировать новую цель «обнаружить незаявленные ядерный материал и деятельность», вне зависимости от содержания этого параграфа. Причина неадекватности параграфа 28 возникшей в 1991 году ситуации была в том, что он не содержит требования обеспечить полноту гарантий). Проанализируем текст параграфа 28 документа INFCIRC/153. Ясно, что он сформулирован на политическом уровне и требует технической интерпретации для того, чтобы действительно служить целью процедур проверки. Сравним его с параграфом 2, который определяет двухкомпонентную цель гарантий: во-первых, обеспечить полноту гарантий (гарантии должны относиться ко всему ядерному материалу в мирной ядерной деятельности государства), во-вторых, проверить, чтобы такой материал не переключался на ядерное оружие. Параграф 28 не содержит первой компоненты, зато детализирует вторую компоненту. Добавлено условие своевременности обнаружения и значимые количества ядерного материала, что важно для дальнейшего определения частоты и интенсивности проверок. Добавлено также разъяснение о возможности переключения материала на неизвестные цели, поскольку концепция проверки, основанная на обнаружении изъятия материала из установки, не дает возможности определить цель такого изъятия. Добавлена еще одна компонента цели, которая состоит «в сдерживании такого переключения в связи с риском раннего обнаружения». Это компонента цели гарантий, а не цели процедур проверки; она требует, чтобы условие своевременности обнаружения было учтено в целях процедур проверки (это требование было учтено во временной компоненте инспекционной цели в Критериях Гарантий). Сама же идея «сдерживания переключения» восходит, очевидно, к формулировке третьей статьи ДНЯО: «не допустить переключения ядерной энергии с мирного применения на ядерное оружие». Остается только добавить, что параграф 28 INFCIRC/153 послужил в свое время основой для формулирования цели процедур проверки (инспекционной цели) при разработке Критериев Гарантий, которые относятся ко всем типам соглашения о гарантиях. Эту цель проверки (техническую цель) можно кратко записать, как «своевременное обнаружение переключения (то есть изъятия) одного значимого количества ядерного материала, подлежащего гарантиям, из установки, или из мест нахождения такого материала за пределами установок». Подытожим приведенный выше анализ адаптации системы гарантий МАГАТЭ для целей ДНЯО. Результатом этого процесса стал документ INFCIRC/153 — основа для заключения соглашений о всеобъемлющих гарантиях (СВГ). Документ отражает концепцию проверки «на уровне установки», унаследованную от системы гарантий, описанной в INFCIRC/66/REV.2. Внедрение мер укрепления гарантий, предпринятое после 1991 года, привело к необходимости разработки новой концепции «на уровне государства». Последовавшая в 2010-х дискуссия выявила потребность в «концептуализации» системы гарантий, которая и обсуждается ниже.

4) О концептуализации системы гарантий.

Концепция проверки, или, в более широком смысле, концепция осуществления контрольной деятельности Агентства, является одним из важнейших понятий теории. Любая концепция проверки Агентства основывается на гипотезе, что нарушение государством своих обязательств по неиспользованию ядерной энергии в военных целях оставит индикаторы такого нарушения в физическом и информационном пространствах.

Агентство может обнаружить эти индикаторы, если разработает процедуры проверки, которые отвечают техническим целям обнаружения индикаторов. Если в процессе своей контрольной деятельности Агентство не обнаружило таких индикаторов, то оно делает вывод о том, что государство выполняет свои обязательства. Рассматривая весь период существования системы гарантий Агентства, можно идентифицировать три концепции проверки: «на уровне установки», «интегрированные гарантии» и «на уровне государства». Каждую из этих концепций можно охарактеризовать с помощью следующих параметров теории: цель гарантий, техническая цель, процедуры проверки, и заявление о результатах проверки. Приведем эти характеристики для каждой концепции.

Концепция «на уровне установки».
Как уже отмечалось выше, в этой концепции цель гарантий была унифицирована, для всех трех типов соглашения о гарантиях, на основе параграфа 28 INFCIRC/153. Техническая цель была также унифицирована в виде «инспекционной цели» (inspection goal); на ее основе были разработаны Критерии Гарантий. Процедуры проверки, в виде «инспекционной деятельности» (inspection activities) перечислены в Критериях Гарантий для каждого типа установки. Процедуры были разработаны путем анализа возможных способов незаявленного изъятия ядерного материала из установки конкретного типа. Технической целью было обнаружение аномалии, указывающей на возможное незаявленное изъятие из установки одного значимого количества ядерного материала. При отсутствии таких аномалий делалось заявление о том, что ядерный материал, поставленный под гарантии, оставался в мирной деятельности или был адекватно учтен (то есть не переключался на военную деятельность).

Концепция «интегрированных гарантий».
Я описываю здесь эту концепцию так, как она была представлена в основополагающих документах под общим названием «Концептуальные основы интегрированных гарантий». Концепция предназначалась для применения только в государствах с СВГ и Дополнительным Протоколом, для которых было сделано «расширенное заключение». Это было заключение о том, что в государстве не происходит переключение заявленного (поставленного под гарантии) ядерного материала и нет незаявленных (не поставленных под гарантии) ядерного материала и ядерной деятельности. С целью ежегодного подтверждения «расширенного заключения», для такого государства разрабатывается
индивидуальный «подход на уровне государства» (State-Level Approach, SLA), содержащий процедуры проверки. Таким образом, в этой концепции есть две цели гарантий. Одна — это обнаружить переключение заявленного ядерного материала, что соответствует цели гарантий предыдущей концепции «на уровне установки». Другая — это обнаружить существование незаявленных ядерного материала и ядерной деятельности (новая цель). Обе эти цели вытекают из следующей интерпретации второго параграфа СВГ: «проверить правильность и полноту декларации государства». Первой цели гарантий соответствует техническая цель, используемая в Критериях Гарантий. Соответственно, в качестве процедур проверки, содержащихся в SLA, используются «Критерии Интегрированных Гарантий». Вторая цель гарантий и соответствующая техническая цель — тождественны. Процедуры для достижения этой технической цели (анализ всей доступной информации, взятие мазков из окружающей среды и дополнительный доступ) включаются в SLA на основе рекомендации внутреннего руководства по разработке SLA. При отсутствии индикаторов переключения заявленного
ядерного материала и индикаторов существования незаявленных ядерного материала и деятельности, делается заявление о том, что весь ядерный материал в государстве был поставлен под гарантии и оставался в мирной деятельности или был адекватно учтен.

Концепция «на уровне государства».
Эта концепция (State-Level Concept, SLC) универсальна и работает для всех типов соглашения о гарантиях. Цель гарантий определяется для каждого типа соглашения на основе задачи Агентства проверить выполнение государством своих обязательств по соглашению. Для СВГ, цель гарантий содержится во втором параграфе соглашения. Здесь необходимо сделать важное разъяснение, которое касается термина «переключение». В концепции «на уровне установки» термин «переключение из мирной деятельности» означает незаявленное изъятие ядерного материала из ядерной установки; при этом цель изъятия не конкретизирована. В концепции «на уровне государства» цель переключения
конкретизирована — на ядерное оружие взрывного типа. Поэтому, для СВГ, термин «переключение» означает растянутый во времени незаявленный процесс, в ходе которого переключаемый ядерный материал подвергается необходимым процедурам конверсии, чтобы получить материал, пригодный для ядерного оружия. Агентство называет такой процесс: “acquisition path”, то есть «путь получения» [материала, пригодного для ядерного оружия].

Технические цели определяются на основе цели гарантий для данного типа соглашения. В концепции SLC для соглашения о всеобъемлющих гарантиях определены три общие (generic) технические цели на уровне государства. Это цели обнаружения трех основных компонентов процесса переключения: незаявленного изъятия ядерного материала из-под гарантий; использования установок, находящихся под гарантиями, для незаявленного получения или обработки ядерного материала; использования ядерного материала и установок, не поставленных под гарантии. Эти три технические цели являются общими для всех государств с СВГ; далее они подразделяются на детальные технические цели для
индивидуального государства, полученные на основе анализа «путей переключения», технически возможных в данном государстве. Этим детальным техническим целям соответствуют процедуры проверки, которые, как и в случае «интегрированных гарантий», собраны в документе State-Level Approach (SLA) для данного государства. Для государства с СВГ и ДП «Заявление о гарантиях», в случае, когда не было обнаружено индикаторов процесса переключения на ядерное оружие, формулируется следующим образом: «Весь ядерный материал в государстве оставался в мирной деятельности» (то есть, государство не переключало ядерный материал из мирной деятельности на ядерное оружие).

Краткое заключение к разделу «Теория гарантий МАГАТЭ».
Теория гарантий МАГАТЭ объясняет эволюцию системы гарантий Агентства с момента создания ее первого варианта в 1961 году до наших дней. Она дает также основу для обсуждения будущего гарантий МАГАТЭ.

В рамках этой теории, мы видим, что концепция гарантий «на уровне установки» к 1991 году исчерпала свои возможности; в начале 2000-х на смену ей пришла концепция гарантий «на уровне государства». Эта концепция дает возможность решить проблему действенности и экономической эффективности гарантий МАГАТЭ, идентифицированную в 1991 году. Однако вопросы практического осуществления этой концепции все еще остаются недоработанными. Степень разработки этих вопросов осталась на уровне 2014 года, когда Секретариат подготовил «дополнительный документ о концептуализации гарантий на уровне государства». Остаются недоработанными и некоторые теоретические вопросы. Одним из них, является терминология: «переключение ядерного материала из мирной ядерной деятельности на ядерное оружие». В этой терминологии нет места незаявленному ядерному материалу и незаявленной ядерной деятельности. Вряд ли мы можем утверждать, что незаявленный ядерный материал находится в мирной ядерной
деятельности государства. Путь получения материала, пригодного для ядерного оружия (acquisition path), может основываться исключительно на незаявленном материале и незаявленной деятельности. Такой путь получения не соответствует терминологии «переключение из мирной ядерной деятельности». Эта концептуальная проблема восходит к формулировке III статьи ДНЯО и, соответственно к формулировке цели гарантий в рамках СВГ (первый и второй параграфы Соглашения). С позиций сегодняшнего дня, более адекватной была бы формулировка цели гарантий на основе второй статьи ДНЯО, например: «Предотвращение использования государством ядерного материала для изготовления ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств». Сказанное выше относится также к интерпретации параграфа 14 INFCIRC/153, где речь идет о возможном переключении ядерного материала из разрешенной военной деятельности (например, использования ядерного реактора в качестве двигателя АПЛ) на ядерное оружие взрывного действия.

Я использую термин «предотвращение» вместо «обнаружение», потому что реальной задачей является предотвратить возникновение военного ядерного потенциала у государства. Для этого необходимо обнаружить не просто факт уже завершившегося процесса создания ядерного оружия, а сам процесс на возможно более ранней его стадии. То есть, необходимо включить принцип своевременности обнаружения.

2. Общая теория гарантий.

Общая теория гарантий относится к глобальной задаче установления мира без ядерного оружия. Я пришел к этой идее работая, в партнерстве с Джоном Карлсоном, над вопросом культуры гарантий. Понятие культуры гарантий использовалось несколькими авторами по аналогии с введенным ранее МАГАТЭ понятием культуры ядерной безопасности. Один из авторов, Тревор Финдлей, использовал для этой цели теорию «культуры организации» (organization culture). По этой теории, культура организации – это то, каким образом сотрудники организации понимают и выполняют свою работу. Поэтому, изменение рабочих процессов связано с изменением культуры организации и наоборот. Работа Финдлея — это, по существу, взгляд извне на контрольную деятельность Агентства. По его
мнению, чтобы решить проблему, идентифицированную в 1991 году, необходимо было трансформировать «культуру работы» Агентства. Эта трансформация включает переход от проверки «правильности» декларации государства, к пониманию важности проверки ее «полноты», а также переход от гарантий на уровне установки к концепции «на уровне государства».

Мое понимание культуры гарантий несколько глубже. Ведь «гарантии» (safeguards), в общем смысле этого слова, — это не только «система гарантий МАГАТЭ», то есть контрольная деятельность Агентства, но и двусторонние и многосторонние договорные отношения между государствами. В рамках таких договорных отношений государства принимают на себя определенные обязательства по неиспользованию ядерной энергии для военных целей. Сегодняшний режим нераспространения основан на таких договорных отношениях, но не только на них. Существенную роль в поддержании этого режима играют многие организации и индивидуумы, которые видят мир без ядерного
оружия, как моральный и этический императив. Краеугольным камнем режима нераспространения является ДНЯО. Шестая статья Договора говорит о будущем ядерном разоружении. Приведу ее целиком: «Каждый Участник настоящего Договора обязуется в духе доброй воли вести переговоры
об эффективных мерах по прекращению гонки ядерных вооружений в ближайшем будущем и ядерному разоружению, а также о договоре о всеобщем и полном разоружении под строгим и эффективным международным контролем». 

Ввиду отсутствия прогресса в выполнении положений шестой статьи, ряд стран выступил с инициативой разработки альтернативного договора о запрещении ядерного оружия (Treaty on Prohibition of Nuclear Weapons, TPNW). Этот договор был открыт для подписания в 2017 году, и вступил в силу 2021 году. В настоящее время его участниками являются 73 государства. Государства, обладающие ядерным оружием, и большинство европейских стран не подписали его. Главной причиной этого является роль, которая отводится ядерному оружию в сдерживании военных конфликтов; считается, что без фактора ядерного сдерживания количество войн на планете значительно бы возросло. Возможно, это так и есть. Но тогда необходимо идентифицировать источники этих конфликтов и искать способы их решения мирным путем. Без такой предварительной
работы договор TPNW обречен на неудачу.

У этого договора есть и другая проблема. Она заключается в слабой проработке мер контроля за выполнением обязательств государств-участников. Роль контроля отведена МАГАТЭ, при этом предполагается, что Агентство будет использовать для этой цели свою систему гарантий. Однако, более внимательный взгляд на эту задачу приводит к пониманию, что система гарантий, в ее современном виде, не годится для этой цели. Для разработки соответствующей системы контроля необходимы усилия, подобные тем, которые были предприняты для разработки INFCIRC/153.

В понятии «культура гарантий» термин «гарантии» (safeguards) понимается в своем оригинальном значении, то есть меры по обеспечению того, чтобы ядерная энергия на нашей планете не использовалась в военных целях. Выполнение договоров типа TPNW будет возможно только при условии обладания человечеством такой культуры гарантий. Основополагающим фактором этой культуры является моральный императив о недопустимости использования ядерного оружия. Общую теорию гарантий еще только предстоит разработать. Ее элементы будут возникать в зависимости от экономического и политического развития международного сообщества и, вероятно, будут коррелировать с мерами по решению задачи сохранения окружающей среды. Решение тех и других задач возможно путем создания региональных экономико-политических центров, объединяющих государства региона. Политическое руководство такого центра будет отвечать за его физическую, экономическую, и политическую безопасность. Каждый центр будет зоной, свободной от ядерного оружия. Руководящие органы центра будут входить в мировое правительство, ответственное за координацию межрегиональных вопросов и за меры принуждения в случае, когда возникает такая
необходимость. Мировое правительство будет действовать на основе специально выработанной конституции. У мирового сообщества уже есть опыт таких региональных образований, как Евросоюз, США и бывший Советский Союз.

3. Будущее гарантий.

Ближайшее будущее зависит от того, как долго просуществует Договор о Нераспространении Ядерного Оружия. Этот договор отражает миропорядок, сложившийся после второй мировой войны. Сейчас этот миропорядок меняется, происходят тектонические сдвиги в мировой политике. Очень многое будет зависеть от мировых политических лидеров и от того, насколько они и их окружение будут привержены тому, что я называю культурой гарантий. Система гарантий МАГАТЭ сохранится только в том случае, если сохранятся двусторонние и многосторонние договорные отношения в ядерной области, а также в случае, если они будут заменены на новые.

В случае же политического развития, направленного на достижение мира без ядерного оружия, систему гарантий Агентства ждет дальнейшая эволюция, а само Агентство — реорганизация. Современное Агентство и современная система гарантий уже не справятся с возросшим объемом задач и должны будут эволюционировать. На смену концепции «на уровне государства» придет концепция «на глобальном (то есть межгосударственном) уровне». В мире будет несколько крупных ядерных центров — поставщиков ядерных материалов и ядерных технологий. Часть из них будет заниматься репроцессингом отработавшего топлива. Системы учета и контроля будут организованы на межгосударственном уровне.

Это будет следовать уже наметившейся сегодня тенденции, когда поставщик ядерной установки будет оператором этой установки в государстве/регионе-получателе. Он же и будет отвечать за предоставление МАГАТЭ учетных данных по ядерному материалу и за предоставление информации о конструкции установки. Особую роль приобретет мера по анализу всей имеющейся информации с помощью искусственного интеллекта. МАГАТЭ должно будет реорганизовать свой секретариат с целью повысить эффективность его работы. Должна будет улучшена рабочая связь между департаментами, что приведет к синергии в работе секретариата. Должна будет в корне изменена кадровая политика Агентства, которая будет иметь целью обеспечить высокий профессионализм сотрудников.

В.М. Бычков, апрель 2025