Летом 2007 года я вышел на пенсию, но уже в декабре того же года стал работать консультантом в отделе Концепций и планирования, который тогда возглавляла американка Джил Кули. Было две причины, по которым я предложил свои услуги консультанта. Во-первых, я ощущал в себе еще достаточно сил и желания работать на благо МАГАТЭ, во-вторых, хотел способствовать внедрению своей концепции проверки на уровне государства (SLC). По правилам МАГАТЭ я мог работать консультантом только несколько месяцев в году. Первый контракт Агентство заключило со мной на период с декабря 2007 по июнь 2008 года. После этого подобных контрактов было ещё несколько,
последний из них – в конце 2015 года.

Начав эту главу, я долго не мог найти ключа к ее написанию. После нескольких неудачных попыток, решил разбить рассматриваемый здесь период времени на более короткие интервалы. Для каждого такого интервала я описываю свое видение происходивших в Департаменте процессов и суммирую свой вклад в общую работу. Конечно, эти интервалы довольно условны, но они дают мне возможность описать протекание сложных процессов во времени. Хочу еще раз подчеркнуть, что я описываю здесь свое субъективное видение событий, что может отражать лишь небольшую часть общей картины происходившего.

2007-2008 годы: дальнейшее развитие «интегрированных гарантий»; цели обнаружения; подход на уровне государства SLA;

Департамент продолжал осуществление и дальнейшее развитие концепции «интегрированных гарантий». Напомню основные моменты первоначальной концепции. Она представляет собой суперпозицию, или оптимизированный набор (по определению ее авторов), процедур Дополнительного Протокола (ДП) и процедур соглашения о всеобъемлющих гарантиях (СВГ). При этом процедуры ДП определены на уровне государства и отвечают задаче обнаружения незаявленных ядерного материала и ядерной деятельности. Процедуры же СВГ определены на уровне установки и отвечают, в классической интерпретации, задаче обнаружения переключения на установке. Термин «переключение» означает здесь несанкционированное изъятие из-под гарантий ядерного материала, поставленного под гарантии МАГАТЭ. Чтобы поставить установку и её ядерный материал под гарантии, государство должно их декларировать, то есть заявить. Поэтому используются термины «заявленный» ядерный материал и «заявленная» ядерная установка. Таким образом, цель обнаружить переключение на уровне установки кратко формулируется, как «обнаружение переключения заявленного ядерного материала».

В первой фазе осуществления оригинальной концепции, задача инспектора – прийти к выводу о том, что государство не переключает заявленный ядерный материал и не имеет незаявленных ядерного материала и ядерной деятельности. Это соответствует так называемому «расширенному заявлению» Агентства по результатам его контрольной деятельности (в оригинальной формулировке этого заявления).

Нужно сказать, что в официальной идеологии «интегрированных гарантий» одним из источников незаявленного ядерного материала считается переключение заявленного материала. По этой причине постулируется, что Секретариат может сделать вывод об отсутствии незаявленных ядерного материала и ядерной деятельности в государстве только при условии, что он убеждён в том, что в государстве не было переключений заявленного ядерного материала. Поэтому, перед вынесением «расширенного заключения», Спецкомитет Департамента рассматривает всю историю осуществления
гарантий в государстве, уделяя внимание вопросам достижения инспекционной цели и работе с аномалиями. (В скобках заметим, что неправильно называть этот материал незаявленным, так как в свое время он был заявлен и поставлен под гарантии). Сделав «расширенное заключение», Агентство как бы поднимает государство на новый уровень, переводя его в разряд «ангельских государств». При этом ожидается, что Секретариат снизит уровень своей контрольной деятельности в таком государстве, разработав соответствующий подход State-Level Approach (SLA). Идеология «интегрированных гарантий» постулирует далее, что Секретариат может отменить «расширенное
заключение» за некие «грехи» государства, которые, правда, заранее чётко не оговорены. В этом случае, (то есть в случае «грехопадения» государства), Секретариат откажется от SLA и вернется к прежнему уровню контрольной деятельности. Это правило выдачи и отмены «расширенного заключения» открывает возможность политизации решений Секретариата, если у него нет чёткого технического обоснования такого решения. (В скобках отмечу, что, если обнаружено невыполнение государством своих обязательств по соглашению, то последствия должны быть куда более серьезными, чем просто отмена «расширенного заключения» и отказ от SLA).

Вторая фаза осуществления этой концепции наступает после достижения «расширенного
заключения». На основе руководства по SLA, Секретариат разрабатывает соответствующий подход по гарантиям. В нем задаче обнаружения незаявленных ядерного материала и ядерной деятельности отвечает набор процедур ДП, рекомендованный в руководстве и зависящий от ядерного топливного цикла государства. Задаче же обнаружения переключения заявленного ядерного материала отвечают
процедуры «Критериев интегральных гарантий».

Свою работу консультантом я начал с того, что проанализировал весь набор документов, относящихся к «концептуальным основам интегрированных гарантий». Результат анализа просуммировал в краткой записке, озаглавленной «О необходимости подготовить современную документацию по описанию, развитию, осуществлению и оценке «интегрированных гарантий»». Необходимость ревизии документов я обосновывал тем, что со времени издания «концептуальных основ» произошли значительные события, повлиявшие на дальнейшее развитие первоначальной концепции. САГСИ и группа внешнего аудита рекомендовали отказаться от использования «Критериев Интегрированных Гарантий». В процессе работы над Докладами об Осуществлении Гарантий, начиная с 2004 года, была принята более общая концепция осуществления и оценки гарантий под названием State-Level Concept (SLC) и сформулированы три общие технические цели гарантий. Кроме того, была принята новая редакция «расширенного заключения».

В записке предлагалось разработать современную тому времени (2008 год) документацию, которая отражала бы концепцию проверки на уровне государства SLC и содержала бы технические цели гарантий и меры для достижения этих целей. Была предложена структура и содержание документов, которые необходимо разработать в рамках уже принятой в то время системы управления качеством.

Кроме того, эти концептуальные изменения следовало довести до сведения Совета Управляющих. Но в то время я считал, что Совет Управляющих проинформирован о происходящем, поскольку основные моменты новой концепции были отражены в Докладах об Осуществлении Гарантий, начиная с Доклада за 2004 год. Но как оказалось, этого было недостаточно, и в 2012 году Совет Управляющих обязал Гендиректора МАГАТЭ подготовить доклад о концептуализации нового подхода. Об этом я буду говорить ниже. Кроме вышеупомянутой записки я подготовил еще ряд материалов, в которых
обосновывал и развивал концепцию SLC. Вкратце, это обоснование сводились к следующему.

Концепция SLC устраняет недостатки идеи «интегрированных гарантий» и распространяет ее на все государства с СВГ. В ней переформулировано «расширенное заключение»: вывод о том, что весь ядерный материал в государстве оставался в мирной деятельности, основан на том факте, что Секретариат не обнаружил индикаторов переключения ядерного материала из мирной деятельности на ядерное оружие. Далее, концепция обеспечивает недискриминационный подход ко всем государствам с СВГ за счет введения трех основных целей на уровне государства, одинаковых для всех государств. Это цели:

A. Обнаружить незаявленные ядерный материал и ядерную деятельность;
B. Обнаружить незаявленные производство или обработку ядерного материала на заявленных установках;
C. Обнаружить переключение (несанкционированное изъятие из мирной деятельности) заявленного ядерного материала.

Детальные технические цели и соответствующие им процедуры проверки устанавливаются в процессе анализа возможных в данном государстве «путей получения» материала, пригодного для ядерного оружия. Несанкционированное изъятие поставленного под гарантии ядерного материала рассматривается в этой концепции как начало одного из «путей получения» оружейного материала. Так, изъятое из реакторной установки отработавшее топливо должно поступить на секретную радиохимическую лабораторию и затем на секретную установку по конверсии. В результате осуществления этого «пути получения» государство получит искомый металлический плутоний для
ядерной бомбы. Агентство же может обнаружить эту деятельность, применив процедуры проверки со следующими техническими целями: обнаружить индикаторы изъятия из-под гарантий отработавшего ядерного топлива (рассматриваются все установки в государстве, которые содержат такой материал); обнаружить индикаторы незаявленной деятельности по радиохимической переработке облученного топлива и индикаторы незаявленной деятельности по конверсии плутония.

В то время, я ещё рассматривал «интегрированные гарантии» как первый шаг внедрения концепции SLC, поэтому считал необходимым провести ревизию «концептуальных основ интегрированных гарантий» в соответствии с вышеизложенными рассуждениями. Однако, такая ревизия не была проведена и «интегрированные гарантии» продолжали развиваться, всё более удаляясь от своего первоначального вида. Тем не менее, произошло разделение понятий: Департамент и, позже Совет Управляющих, стали рассматривать «интегрированные гарантии» и SLC как две независимые концепции. «Интегрированные гарантии» постепенно вобрали в себя такие атрибуты SLC, как новая
формулировка «расширенного заявления», три общие цели обнаружения на уровне государства, и технические цели на основе анализа «путей получения».

Отдел Концепций и Планирования стал работать над новым руководством по разработке SLA. В нем, рекомендованный перечень процедур проверки должен был отвечать техническим целям, выработанным на основе анализа «путей получения». Эта работа растянулась на много лет.

2009 – 2010 годы: семинары по SLC; руководство по разработке SLA; расширение SLC на
все типы соглашений.

Анализируя, в ретроспективе, развитие системы гарантий, не могу не отметить того факта, что для создания системы гарантий МАГАТЭ потребовалось всего лишь 10 лет (с 1956 по 1965 год). Процесс же укрепления системы гарантий происходил гораздо медленнее: к 2010 году прошло почти 20 лет с момента постановки задачи в 1991 году, а задача все еще была далека от завершения. В моем понимании, главной проблемой был недостаток концептуального обеспечения этого процесса. Я считаю, что эстетика концепции является важным фактором успеха. Концепция проверки «на уровне установки» была эстетически совершенна, хотя и имела мало общего с реальностью. (В скобках отмечу, что несоответствие этой концепции объективной реальности обсуждалось Тревором Финдлеем через призму «культуры гарантий»; об этом – в последней главе летописи). Сложно говорить об эстетике концепции «интегрированных гарантий», которая «сшита» из двух разнородных
концепций. Как автору концепции SLC, мне трудно дать ей объективную оценку; могу только утверждать, что в ней устранены недостатки «интегрированных гарантий».

Моей главной целью было внедрение SLC; первоочередной задачей я считал появление «критической массы» сотрудников, которые понимали бы эту концепцию и работали бы на ее внедрение. С этой целью, я предложил Джил провести семинар для старших сотрудников Департамента (уровень Р4 – Р5) на тему «Введение в концепцию осуществления и оценки гарантий МАГАТЭ на уровне государства». Джил согласилась и такой семинар был организован совместно с секцией тренинга. Всего мы провели три сессии; в каждой участвовали 12-14 сотрудников Департамента. На первой сессии присутствовала Лора Роквуд, представлявшая юридический отдел. Её участие в семинаре
оказалось очень полезным (в своё время Лора сыграла ведущую роль в подготовке Модели Дополнительного протокола). Вопросов у участников было много; Лора отвечала на вопросы по юрисдикции гарантий, а я – на вопросы практического осуществления гарантий. С обоюдного согласия, Лора участвовала и в оставшихся двух сессиях семинара. Но все равно это было каплей в море. Необходимы были усилия на институциональном уровне, и мои взоры обратились на секцию тренинга. Руководитель секции, француз Жан- Морис Крете пошел мне навстречу в этом вопросе. Вместе с сотрудником секции, болгарином Костадином Диновым, мы разработали учебный семинар, который Жан- Морис назвал «Стратегия оценки государства». Семинар представлял собой ролевую игру. Участники разбивались на две команды. Одна команда представляла собой государство, которое поставило задачу получить ядерное оружие. Другая команда представляла собой инспекторов МАГАТЭ, инспектирующих это государство. Обе команды получали информацию по ядерному топливному циклу, который государство декларировало Агентству. Первая команда должна была разработать стратегию получения ядерного оружия с минимальной вероятностью обнаружения ее Агентством. Вторая команда должна была подготовить подход по гарантиям в концепции SLC для этого государства. Кульминационным моментом семинара были доклады обеих групп и обсуждение
вопроса: насколько эффективным оказался подход по гарантиям, разработанный второй группой, для обнаружения программы создания ядерного оружия, подготовленной первой группой.

В 2010 году было проведено несколько таких семинаров. Возможно, эти семинары сыграли свою роль, поскольку в Департаменте появились сотрудники, понимающие концепцию осуществления гарантий на уровне государства. Они также понимали принцип разработки SLA (State-Level Approach) на основе анализа «путей получения» оружейного материала. Некоторые из них овладели искусством изложения основ такого анализа, что пригодилось в последствии в серии семинаров, проведенных Секретариатом для стран- членов МАГАТЭ в 2014 году для разъяснения концепции SLC.

Между тем я продолжал работать над отдельными элементами SLC, включая аспект терминологии. Ниже привожу краткий перечень результатов работы:

• Предложение распространить SLC на остальные типы соглашения о гарантиях («соглашение о постановке под гарантии отдельных предметов» и «соглашение на добровольной основе»). Суть идеи состояла в том, что для каждого типа соглашения необходимо выработать общие цели на уровне государства. Для СВГ – это уже известные нам цели «А», «В» и «С». Я сформулировал общие цели и для двух других типов соглашения.

• Предложения по структуре и содержанию руководящих документов. Эти документы были несовершенны, из-за этого инспекторы тратили гораздо больше усилий на написание отчетов, чем это было действительно необходимо. В наибольшей степени это касалось руководства по написанию отчета по оценке государства. Я разработал и предложил модульный вариант документов, который снижал усилия по написанию отчетов за счет оптимизации работы и устранения повторов. Этот вариант, к моему сожалению, не был принят.

Агентство не делало различия в своих документах между Государственной Системой Учета и Контроля (ГСУК) и Госорганом, который отвечает за осуществление соглашения о гарантиях. Я настаивал на необходимости разделить эти два понятия. В конечном итоге, мне удалось этого добиться. Только небольшая часть моих предложений была принята Секретариатом. Но некоторые
из них, хотя и не были приняты официально, сыграли свою роль в дальнейшем развитии системы гарантий. Например, предложение распространить SLC на остальные типы соглашения о гарантиях. Хотя это было сделано не так, как я предлагал.

2011 – 2012 годы: ревизия курса для начинающих инспекторов; усилия департамента по
внедрению новых идей под общим названием SLC; критика со стороны Совета Управляющих.

Я не оставлял идеи «распространить знание об SLC в массах» и предложил Жан-Морису сделать ревизию вводного курса по гарантиям для новых инспекторов (Introductory Course on Agency safeguards (ICAS)). Как оказалось, решение провести ревизию курса уже было принято ранее, а Жан-Морис согласился на мое участие в проекте. Я работал над этой темой, совместно с сотрудниками секции, с ноября по декабрь 2011 года. Мы предложили структуру и содержание измененного курса. Курс строился на основе концепции SLС и включал как старые, так и новые лекции и семинары. Этот новый курс был одобрен руководством. Первый опыт его применения показал, что новые инспекторы, не отягощенные знанием традиционных гарантий, лучше воспринимают идеи SLC, чем инспекторы, воспитанные на традиционных гарантиях. Однако, новый курс оказался нежизнеспособным: он эволюционировал со временем назад к своему истоку (то есть, деградировал). Возможно, курс был преждевременным: концепция SLC всё еще не была полностью внедрена в практику работы Департамента. Инспектору недостаточно знать основы концепции, ему необходимы конкретные процедуры проведения контрольной деятельности. Этим и объясняется «живучесть» Критериев Гарантий 1991-95 годов: инспекторы продолжали ими пользоваться, потому что других документов такого уровня и такого качества в Департаменте не было.

В то же время, Департамент продолжал деятельность по развитию и внедрению SLC. Я не могу воссоздать здесь полную картину этой деятельности, поскольку не был вовлечен в нее напрямую. Я описываю свое понимание, основанное на доступных мне отрывочных сведениях. В этом описании я использую также сведения, полученные несколько лет назад, которые относятся к идее “information-driven safeguards”. Пожалуй, с описания этой идеи я и начну.

Автором идеи был Джон Карлсон, бывший директор Госоргана Австралии и бывший председатель САГСИ. Идея основана на концепции “risk-informed”, которая используется в ядерном регулировании США, в области безопасности реакторов. Концепции относится к всесторонней оценке эффективности мер, обеспечивающих безопасность реактора; эта оценка включает как количественные, так и качественные данные, влияющие на безопасность. В понимании многих, «интегрированные гарантии» также связаны с совместной оценкой (совместным анализом) количественных и качественных данных. Поэтому Джон полагал, что концепция “risk-informed”, или, как он её назвал, “information- driven” safeguards, будет полезна при осуществлении «интегрированных гарантий». Как я теперь понимаю, эта идея была взята Департаментом на вооружение. Координировал усилия по внедрению этой идеи канадец Джим Кастертон, бывший сотрудник Госоргана Канады и бывший председатель САГСИ. Джим занимал в Департаменте пост с говорящим названием “Change manager”. Причину такого названия поста мы можем понять, ознакомившись с теорией «Культуры организации» (Organizational Culture); приверженцем этой теории является уже упомянутый Тревор
Финдлей. По этой теории, культура организации – это то, каким образом сотрудники организации понимают и выполняют свою работу. Поэтому, изменение рабочих процессов связано с изменением культуры организации и наоборот.

Естественно, что Джим опирался в своей работе на отдел Концепций и Планирования, который возглавляла в то время Джил Кули, а руководителями секции Разработки Концепций были сначала американец Брюс Моран, а затем американка Тереза Ренис. Руководителем Департамента был Херман Накартс, бывший сотрудник Евратома, которого я знал ещё по совместной работе в странах Евросоюза. Осуществлялся вариант, когда культура организации меняется сверху. В этом случае у
руководителя процесса должно быть понимание существующей культуры организации и ясное представление того, к чему он хочет эту организацию привести. Чтобы создать идеологическую основу преобразований, разрабатывался документ под названием «Концептуальные основы осуществления гарантий». Документ должен был описать основные процессы внедрения SLC. Основными процессами назывались: достижение знания о государстве, разработка подходов SLA, планирование и проведение контрольной деятельности, и составление заключения о гарантиях. Заявлялось, что в рамках этой идеологии осуществление гарантий будет основано на целеполагании и на информации (“objective-based” and “information-driven”). Отмечалось, что эти концептуальные основы отражают дальнейшее расширение SLC на все государства, независимо от типа соглашения.

Мое мнение об этом документе было негативное. Я считал, что документ, вместо того чтобы дать развернутое определение SLC и конкретный план его внедрения, «растекается мыслью по древу», усложняет понимание концепции SLC, и содержит неверные определения. Например, SLC определялась как «цельный подход к осуществлению гарантий, в котором государство, его ядерная деятельность и возможности рассматриваются в целом». Это плохо сформулированное определение абсолютно неадекватно ситуации с осуществлением соглашений «о конкретных предметах» и соглашений на «добровольной основе», где под гарантии ставится только часть ядерной деятельности государства. Я считал, что документ необходимо полностью переделать, поставив цель разработать план ревизии компонентов бывшего Руководства по Гарантиям для инспекторов. Фактически, взамен старого Руководства нужно было создать новое, которое имело бы в основе концепцию SLG. Но руководители проекта моим мнением не интересовалось.

В рамках проекта, в Департаменте были проведены структурные изменения: созданы образования State Evaluation Group (SEG). Эти группы стали отвечать за оценку государства и за подготовку подходов SLA. Предполагалось, что за каждой группой будет закреплено одно или несколько государств, в отношении которых группа будет достигать «знания о государстве» и на этой основе разрабатывать подход по гарантиям SLA. Проект ещё не был завершен, когда отдельные государства, и в первую очередь, Россия, поставили под сомнение правомерность внедрения Секретариатом нового подхода SLС, не получив на то одобрения Совета Управляющих. Кроме того, высказывалось опасение,
что новая концепция приведет к политизации решений Секретариата. Позиция России состояла в том, что Секретариат должен отказаться от SLC и вернуться к концепции «интегрированных гарантий», которая получила в свое время одобрение Совета Управляющих.

2013 – 2014 годы: доклад Гендиректора Совету Управляющих «О концептуализации».

Проблема внедрения SLC обсуждалась на сессиях Совета Управляющих и на Генконференции 2012 года. В результате этих обсуждений, Генконференция обязала Гендиректора МАГАТЭ подготовить отчет с разъяснением SLС. Такой отчёт под названием «Концептуализация и разработка осуществления гарантий на уровне государства» был подготовлен Департаментом и представлен Совету Управляющих в 2013 году. Однако, Совет не был удовлетворен этим отчетом и запросил дальнейших разъяснений. В 2014 году Департамент подготовил новый документ, дополнительный к отчету 2013 года. Этот документ уже содержал более детальное описание концепции осуществления гарантий на уровне государства и вошел в историю как «дополнительный документ 2014 года». Однако, критика возымела свое действие: термин “State-Level Concept” (SLC) оказался под запретом и был забыт на несколько предстоящих лет. Некоторые мои бывшие коллеги до сих пор относятся отрицательно не только к этому термину, но и к самой концепции.

Положительным результатом этой истории было то, что Секретариат, в процессе подготовки «дополнительного документа», провел ряд семинаров с представителями государств, отвечая на их вопросы. Это помогло сотрудникам Департамента лучше разобраться с сутью концепции, которая объяснялась в «дополнительном документе». Я не участвовал в этих семинаров, но детали обсуждения некоторых ключевых моментов стали мне известны. Привожу их здесь.

• Вопрос о цели обнаружения «незаявленных ядерного материала и ядерной деятельности» – относится ли эта цель ко всем государствам с СВГ или только к тем из них, которые заключили Дополнительный Протокол? На этот вопрос отвечала представительница офиса Гендиректора Мария Лурдес (мы с ней работали над ДОГ-2005). Она дала твердый ответ, что цель относится ко всем государствам с СВГ, независимо от статуса ДП; это разъяснение было очень важным и было принято.

• Вопрос о том, какова связь между общими целями «А», «В», и «С» и параграфом 28 соглашения, который определяет цель гарантий? Сотрудники Секретариата не могли ответить на этот вопрос, поэтому он был оставлен без конкретного ответа. (В скобках отмечу, что к тому времени у меня уже был ответ на этот вопрос; об этом я буду говорить ниже, в разделе о «теории гарантий»).

• Вопрос о порядке перечисления целей «А», «В», и «С»; почему цель «А» поставлена на первое место, а цель «С», которая отвечает «фундаментальной мере гарантий» (параграф 29 соглашения) поставлена на последнее место? У Секретариата также не было ответа на этот вопрос, и в «дополнительном документе» порядок целей был соответственно изменен: бывшая цель «С» стала целью «А», а бывшая цель «А» стала целью «С». (Опять-таки в скобках отмечу, что оригинальный порядок целей был моим решением, и я неоднократно объяснял коллегам причину такого решения. Причина заключалась в общем правиле проверки ядерного материала на установке: сначала инспектор должен установить популяцию предметов, содержащих ядерный материал, а затем отобрать из этой популяции, на случайной основе, предметы для количественных измерений. Аналогично, в концепции «интегрированных гарантий» Секретариат сначала убеждается в полноте декларации ядерного материала (оригинальная цель «А»), а затем проверяет заявленные количества материала. Далее, в государстве с Протоколом о малом количестве ядерного материала нет материала, поставленного под гарантии, поэтому из трех целей остается только оригинальная цель «А»).

2015 год: проект MOSAIC.

Осознав тщету своих усилий по обоснованию и внедрению концепции SLС, я не возобновлял работу консультантом в МАГАТЭ. Ведь обоснование концепции теперь нужно было делать на уровне Совета Управляющих, на что у меня, естественно, не было полномочий. Мне оставалось только публиковать в открытой печати результаты своих исследований.

Однако, в 2015 году мой бывший коллега, поляк Анджей Петрушевский убедил меня принять участие в проекте Департамента, который назывался MOSAIC. Этот проект был реинкарнацией старого проекта Information Reengineering Project (IRP); в этот раз он был гораздо более успешным. В рамках этого проекта Департамент внедрял современные информационные технологии; одной из поставленных задач была перепись комплекса программ, которые секция оценки эффективности создала в свое время для проведения оценки достижения инспекционных целей по Критериям 1991-95.

Нужно сказать, что я уважал мнение Анджея. Во время совместной работы мы обсуждали с ним различные проблемы гарантий; у Анджея была способность четкого видения проблемы (правильная формулировка проблемы – это 50% успеха в ее решении). Например, одну из проблем он сформулировал так: «возможно ли обозначить технические цели, которым отвечают процедуры Критериев Гарантий 1991-95?». Тогда я с энтузиазмом взялся за решение этого вопроса и определил четыре технические цели, вокруг которых можно сгруппировать процедуры Критериев. В общем, я согласился поработать в качестве консультанта над задачей оценки эффективности, где отправной точкой была старая методика оценки.

Вместе с Анджеем и армянкой Софией Гамбарян, которая отвечала за эту задачу в Департаменте, мы разработали новую методику оценки в рамках SLC, которая включала все типы соглашения о гарантиях. Она была построена на следующей логической последовательности: <тип соглашения о гарантиях> <общие цели на уровне государства>  <технические цели>  <процедуры проверки>  <критерий достижения технической цели>.

Для СВГ ключевым предложением была классификация типов Ядерного Топливного Цикла (ЯТЦ) государств. Это давало возможность стандартизовать технические цели и отвечающие им процедуры проверки в рамках каждого класса ЯТЦ. Такой подход привел бы к значительному уменьшению усилий на разработку подходов SLA и повысил бы их качество. Мы написали руководство по оценке, и
проиллюстрировали методику оценки на нескольких примерах. Документ несколько раз обсуждался на совете директоров Департамента, но так и не был утвержден.

Несколько слов о результатах проекта MOSAIC. Департамент получил современную технологию обработки информации, что было очень важно, поскольку анализ всей доступной информации, имеющей отношение к гарантиям, стал одной из основных мер гарантий. В рамках этой технологии легко решалась задача визуализации данных, которой мы с коллегами занимались много лет назад.

Начальный этап работы над теорией гарантий.

После того, как я вышел на пенсию, у меня появилось достаточно времени для того, чтобы осмыслить феномен гарантий МАГАТЭ. В частности, я хотел обосновать концепцию SLC в рамках основополагающих документов о гарантиях. В самих этих документах я видел несоответствия, которые не мог объяснить, не говоря уже о несоответствиях между различными документами. Отправной точкой моих исследований послужило определение эффективности (действенности) гарантий в официальных документах Секретариата: «Эффективность осуществления гарантий оценивается, как степень достижения целей гарантий». В этом определении было два термина, нуждавшихся в пояснении: что мы понимаем под целью гарантий, и что мы понимаем под гарантиями
МАГАТЭ?

Исследования, в ходе которых я проанализировал все основополагающие документы по гарантиям МАГАТЭ, заняли несколько лет. Я систематизировал результаты этих исследований в своей первой публикации о гарантиях на русском языке. Статья называлась «Система гарантий МАГАТЭ: Эволюция концепции» и была опубликована в 2013 году в журнале «Ядерный Клуб» Центра Энергетики и безопасности. Здесь я привожу наиболее важные результаты своего исследования. Ключевым решением было то, что термин «гарантии» (safeguards) не имеет однозначного определения и поэтому не пригоден для целей анализа. К счастью, существовало хорошо определенное понятие «система гарантий МАГАТЭ» (IAEA safeguards system). Эта система была разработана в соответствии с мандатом МАГАТЭ «устанавливать и проводить в жизнь гарантии», зафиксированном в Уставе Агентства. Система эта описана в серии информационных циркуляров Агентства под номерами 26 и 66. Причем описание системы различается от документа к документу, различается и терминология документов. Чтобы объяснить эти различия, потребовалась гипотеза об эволюции системы гарантий. С введением этой гипотезы картина прояснилась: мы имеем дело с системой гарантий Агентства, которая эволюционирует во времени, отвечая на вызовы окружающей действительности. Сутью этой системы является контрольная деятельность, которую Агентство проводит на территории государства в соответствии с соглашением о гарантиях, заключенным между Агентством и этим государством. Задачей Агентства является проверка соблюдения государством своих обязательств по мирному использованию ядерной энергии. Обязательства государства и проверочные функции Агентства определены в тексте соглашения. Я провожу аналогию между эволюцией системы гарантий и эволюцией биологической системы. В процессе эволюции биологической системы важную роль играют гены. В системе гарантий роль «генов» выполняют принципы, заложенные в основополагающих документах МАГАТЭ. Соглашения о гарантиях и процедуры гарантий, осуществляемые Агентством и государствами, составляют «тело» системы. И, наконец, роль «окружающей среды», которая оказывает влияние на эволюцию системы, выполняют международное
сообщество, ядерная промышленность и глобальные политические процессы, связанные с использованием ядерной энергии.

Вначале система гарантий включала в себя только один тип соглашения о гарантиях (соглашение о «конкретных предметах»). После 1970 года, в результате вступления в силу ДНЯО, соглашений о всеобъемлющих гарантиях (СВГ) и соглашений на «добровольной основе» мы получили расширенную систему гарантий МАГАТЭ.

События 1991 года пробудили «спящий» ген системы, который отвечает за обеспечение полноты декларации государства в рамках СВГ. «Проснувшийся» ген ответственен за последующее развитие системы, реализованное в Дополнительном Протоколе, в «интегрированных гарантиях» и в концепции гарантий на уровне государства SLC. Идея эволюционирующей системы гарантий оказалась весьма продуктивной. Она позволила связать воедино все основополагающие документы, имеющие отношение к гарантиям:

• Устав МАГАТЭ;

• информационные циркуляры 26 и 66, которые содержат первоначальное описание системы;

• ДНЯО, который содержит обязательства государств по мирному использованию ядерной энергии, а также обязательство государств заключить с МАГАТЭ полноохватное соглашение о гарантиях в рамках системы гарантий Агентства;

• информационный циркуляр 153, на основе которого заключаются СВГ и соглашение на «добровольной основе», и

• циркуляр 540, который содержит модель Дополнительного Протокола.

Все различия между этими документами находят теперь объяснение в рамках эволюционирующей системы гарантий Агентства.

В концептуальном плане, наиболее значительным результатом эволюции явился переход от концепции гарантий на «уровне установки» к концепции гарантий на «уровне государства» SLC. Оба эти термина были введены мной, и, несмотря на их неприятие отдельными экспертами по гарантиям, прижились.

Концепция «на уровне установки» использовалась в первоначальной системе гарантий, когда, в рамках соглашения «о конкретных предметах», под гарантии ставились отдельные установки. Задачей Агентства было: «обеспечить, чтобы ядерный материал и другие предметы, поставленные под гарантии, не использовались для военных целей» (это моя упрощенная формулировка). Целью процедур Агентства было обнаружение несанкционированного изъятия ядерного материала из-под гарантий, то есть, физическое изъятие ядерного материала из установки. Основной мерой контроля служил учет ядерного материала.

Концепция «на уровне государства» была введена, когда «проснулся спящий ген», отвечающий за обеспечение полноты декларации государства в рамках соглашения о всеобъемлющих гарантиях. Задачей Агентства, по этому типу соглашения, было обнаружение переключения ядерного материала из мирной деятельности на производство ядерного оружия. До 1991 года этот контроль выполнялся в рамках концепции «на уровне установки». Государство декларировало ядерный материал во всей своей мирной деятельности, то есть декларировало установки ядерного топливного цикла, которые содержат материал, подлежащий гарантиям. Целью инспекций Агентства на установках было обнаружение несанкционированного изъятия ядерного материала. Но оказалось, что государство может использовать для своей военной программы незаявленный ядерный материал и незаявленные установки. Это привело к необходимости включить в контрольную деятельность Агентства цель обнаружения незаявленных ядерного материала и ядерной деятельности. Соответственно, был введен
Дополнительный Протокол и разработаны «интегрированные гарантии», а затем – разработана концепция гарантий на уровне государства, SLC.

Аналогию этой эволюции мы можем увидеть в живой природе. На стволе дерева, которое попало в неблагоприятные природные условия, может проснуться спящая почка, и из неё разовьётся новая ветка, которая в будущем может заменить собой старый ствол. Может быть, более точная аналогия – это когда мы искусственно прививаем новую почку. В нашей аналогии, новая почка – это Дополнительный Протокол к соглашению о гарантиях. Он дал новое направление развития системы – концепцию гарантий «на уровне государства», где задача контрольной деятельности Агентства формулируется как проверка выполнения государством своих обязательств по мирному использованию ядерной энергии.

Таким образом, на вопрос, «что мы понимаем под гарантиями МАГАТЭ?», я отвечаю, что «под этим термином мы понимаем систему гарантий Агентства, которая используется для независимой проверки выполнения государствами их обязательств по мирному использованию ядерной энергии и эволюционирует во времени».

Разберем теперь вопрос о цели гарантий. Традиционное понимание цели гарантий было основано на параграфе 28 информационного циркуляра 153: «своевременное обнаружение переключения значительных количеств ядерного материала с мирной ядерной деятельности на производство ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств или на неизвестные цели и сдерживание такого переключения в связи с риском раннего обнаружения». Причем в типовом проекте соглашения эта формулировка определяет не «цель гарантий» а «цель процедур проверки», описанных во второй части соглашения.

Формулировка 28 параграфа вызывала у меня ощущение дискомфорта: она резко выделяется своей неопределенностью на фоне технически точного и последовательного текста второй части соглашения. То есть она не смотрится органично в этой части СВГ. (Замечу в скобках, что причину этого я нашел сравнительно недавно, когда познакомился с американским отчетом об истории переговоров по созданию СВГ. В оригинале, этот параграф определял цель процедур проверки; целью же процедур проверки было измерение параметра MUF – ключевого параметра теории учета материала. В такой формулировке параграф 28 органично вписывался во вторую часть СВГ. Но в ходе переговоров была предложена другая формулировка – уже не технического, а политического плана, которая и вошла в окончательный текст документа).

Но тогда, более 10 лет назад, я этого не знал. Поэтому просто положил себе, что параграф 28 определяет цель процедур проверки, но делает он это настолько неопределенно, что мы вынуждены искать приемлемую техническую интерпретацию текста. В рамках концепции «на уровне установки» такой интерпретацией служила «инспекционная цель»: своевременное обнаружение переключения (в смысле изъятия) из установки одного значимого количества ядерного материала. Эта цель использовалась для всех типов соглашения о гарантиях.

Далее, я положил, что цель гарантий – это цель контрольной деятельности Агентства, то есть проверка соблюдения государством его обязательств по соглашению о гарантиях. В СВГ, такие обязательства содержатся в первом параграфе и повторяются во втором параграфе, который определяет задачу Агентства. Таким образом, цель гарантий – это второй параграф СВГ, а цель процедур проверки, или техническая цель – это 28 параграф СВГ. Но процедуры СВГ не достаточны для достижения цели гарантий второго параграфа, так как не отвечают задаче обеспечения полноты гарантий. Поэтому и был разработан Дополнительный Протокол с дополнительными процедурами. Внедрение процедур Дополнительного Протокола требует новой концепции – концепции «на уровне
государства», где цели процедур проверки формулируются на уровне государства.

В итоге, на вопрос: «что мы понимаем под целью гарантий» я отвечаю, что цель гарантий — это цель контрольной деятельности Агентства, которая необходима, чтобы проверить соблюдение государством его обязательств по соглашению о гарантиях. Естественно, что эта цель формулируется на уровне государства. В рамках SLC эта цель формулируется отдельно для каждого типа соглашения о гарантиях. Но одной только цели гарантий недостаточно, нужны еще цели процедур проверки, или технические цели. Эти цели формулируются также на уровне государства и являются общими для данного типа соглашения.

Таким образом, к 2015 году у меня сложилась полная картина того, что называют гарантиями МАГАТЭ, хотя более корректное название – система гарантий МАГАТЭ. Поскольку я физик по образованию, то называю эту открывшуюся мне картину «теорией гарантий МАГАТЭ». Теория должна описывать прошлое, настоящее, и предсказывать будущее гарантий. Думаю, что понимаю, в рамках этой теории, прошлое и настоящее. Что же касается будущего, то оно непредсказуемо, поскольку зависит от развития политической ситуации в мире. Однако, в техническом плане, мы можем делать определенные прогнозы. Об этом я буду писать в последней главе своей летописи, где буду также обсуждать философские аспекты гарантий.

В.М. Бычков, март 2025