Пролог.

Летом 2004 года руководитель Департамента гарантий Пьер Гольдшмидт пригласил меня в свой кабинет и сказал, что просит меня занять пост руководителя секции оценки эффективности гарантий (SEE). Меня озадачил сам факт просьбы – Пьер мог просто включить меня в план ротации сотрудников Департамента, как это обычно делалось. Пост руководителя секции оценки был объявлен вакантным уже некоторое время назад, но я не подавал заявления на этот пост. Во-первых, я был не согласен с основными формулировками «Заключения о гарантиях» в текущих Докладах об Осуществлении Гарантий (ДОГ), которые готовились этой секцией. Во-вторых, я был удовлетворен
работой в секции ОС2; кроме того, мне было уже 58 лет, и через два года я должен был выйти на пенсию. Я изложил Пьеру свою позицию и сказал, что соглашусь занять этот пост лишь при условии, что мне дадут возможность изменить те положения ДОГа, с которыми я не согласен. Пьер ответил в том ключе, что если я смогу убедить окружающих в своей правоте, то получу свой шанс. На том мы и порешили.

И все-таки я не понимал, почему Пьер просил меня занять этот пост и почему согласился на мое условие. Понимание пришло гораздо позже, когда разрозненные факты сложились у меня в целостную картину. Дело в том, что большинство ключевых постов в Департаменте в то время занимали уже представители США. Руководителем отдела концепций и планирования была американка Джил Кули, а руководителем секции разработки концепций в этом отделе был американец Дэвис Херт. Оба играли ключевую роль в разработке руководящих материалов по гарантиям и, в частности, во внедрении концепции «интегрированных гарантий». Уже заняв свой новый пост, я узнал от моего предшественника, что текст ДОГ-2003 готовил не он, а Джил (директор отдела концепций
и планирования). На одном из собраний, которые Гендиректор Мохаммед Эль-Барадей проводил с сотрудниками Департамента гарантий он упомянул, что «перевел Бычкова из отдела операций в секцию оценки эффективности». Это прозвучало, как аргумент, использованный ранее в дискуссии за пределами этого собрания. Позже, во время своей работа над ДОГ-2004 и ДОГ-2005, я ощущал поддержку и Пьера и Мохаммеда, что, в конечном итоге, обеспечило проведение тех изменений, которые я наметил.

Все это вместе взятое привело меня к мысли, что, возможно, мой перевод в SEE был идеей Мохаммеда, а его целью было ограничить, хотя бы до некоторой степени, растущее влияние американцев на техническую политику Агентства в сфере гарантий. Мохаммед, наверное, полагал, что я займу независимую позицию – и в этом он не ошибся. Ситуация с внедрением мер укрепления гарантий в 2004 году; задачи, поставленные мне руководством.

Итак, в 2004 году я во второй раз стал руководителем секции оценки эффективности гарантий. Секция по-прежнему входила в офис руководителя Департамента гарантий, поэтому Пьер Гольдшмидт стал моим непосредственным начальником. Несмотря на небольшие «шероховатости» вначале, мы с ним «притерлись» друг к другу, и между нами установились нормальные рабочие взаимоотношения.

В начале 2000-х, перед руководством Департамента стояла сложная задача внедрения результатов Программы 93+2 в практику работы Департамента. Задача осложнялась еще и тем, что для внедрения новых мер гарантий требовалась новая концепция проверки. Но далеко не все понимали необходимость смены концепции. Несмотря на то, что были уже разработаны основы так называемых «интегрированных гарантий», трудно было отойти от старой философии гарантий.

Термины «новая концепция проверки» и «старая философия гарантий», которые я здесь использую, следует пояснить. Мне понадобились годы, чтобы разобраться с этим вопросом – здесь же я приведу краткое объяснение результата моих многолетних исследований. До 1991 года практическое осуществление гарантий базировалось на концепции проверки, которую я называю «концепция на уровне установки». Ядерная установка, предназначенная для использования в мирных целях, ставится под гарантии МАГАТЭ, чтобы Агентство могло дать независимое заключение о том, что установка и
ядерный материал на ней не используются для военных целей. Поставить ядерный материал на установке под гарантии – это значит дать инспекторам Агентства доступ к установке для её инспектирования, предоставив им необходимую учетную и операционную информацию. На основе проведенных инспекций и того факта, что инспекторы не обнаружили изъятия из установки поставленного под гарантии материала, Агентство заключает, что ядерный материал «не был переключен из мирной деятельности» [на установке]. Таким образом, в «старой философии гарантий»
контрольная деятельность Агентства сосредоточена на установке, поставленной под гарантии, а заключение по результатам проверки делается о непереключении ядерного материала из мирной деятельности на установке.

В 1991 году стало ясно, что прежняя концепция проверки недостаточно эффективна для осуществления соглашения о всеобъемлющих гарантиях (СВГ), требуемого ДНЯО. Потребовалась новая концепция, которая включала бы обеспечение полноты осуществления гарантий. Эта концепция была принята на основе мер по укреплению гарантий, выработанных в Программе 93+2, и была первоначально названа концепцией «интегрированных гарантий».

Основы «интегрированных гарантий» были изложены в ряде официальных документов Агентства под общим названием “Conceptual Framework for Integrated Safeguards”, то есть «Концептуальные Основы Интегрированных Гарантий». Эти документы были подготовлены для Совета Управляющих.

«Интегрированные гарантии» были предназначены для применения в странах с соглашением о всеобъемлющих гарантиях (СВГ) и Дополнительным Протоколом (ДП) к соглашению. Считалось, что во всех других странах будут применяться прежние, так называемые «традиционные гарантии». Концепция «интегрированных гарантий» базировалась на опыте, полученном в Ираке, и состояла в следующем. Совместное осуществление мер СВГ и Протокола на территории государства должно дать Агентству основу для заключения, что государство не переключает заявленный (декларированный) ядерный материал и у него нет незаявленной (секретной) ядерной деятельности. Такое заключение было названо «расширенным заключением». Для государства, в отношении
которого Агентство сделало такое заключение, применяется в дальнейшем «оптимальный» набор процедур соглашения и Протокола, установленный в документе, называемом State-Level Approach, SLA (то есть подход на уровне государства в целом). На самом же деле, основой этого подхода по-прежнему были критерии инспекционной деятельности на уровне установки. Меры подхода SLA включали меры Дополнительного Протокола, и меры соглашения о гарантиях в форме «Критериев Интегрированных Гарантий». Эти Критерии должны были быть разработаны на основе Критериев Гарантий на 1991-95 годы; интенсивность и частота инспекционной деятельности, требуемой новыми Критериями, должна была быть ниже той, которая требовалась Критериями на 1991-95 годы. Это уменьшение инспекционной деятельности обосновывалось тем, что осуществление мер ДП давало Агентству «уверенность в отсутствии незаявленных ядерного материала и ядерной деятельности». Правда эту «уверенность» нельзя было измерить в количественных терминах. У меня (и не только у меня) оставалось много вопросов: на основе каких показателей эта уверенность достигается и как велика эта уверенность? Если мы уверены на 100%, что в стране нет установок по радиохимической
переработке облученного материала, тогда нет необходимости в инспектировании ядерных реакторов, так как плутоний в облученном топливе не может быть использован, без его отделения от осколков деления, для ядерного оружия. Если же мы не уверены на 100%, тогда какой уровень инспекционной деятельности мы должны поддерживать для ядерных реакторов? Достоверность заключения об отсутствии незаявленной ядерной деятельности может быть разной для разных государств и тогда «Критерии Интегрированных Гарантий» тоже должны варьироваться от государства к государству.

К концу 2004 года «расширенное заключение» было сделано уже для 21 государства. Такое заключение делалось Спецкомитетом Департамента (Information Reviewing Committee, IRC). Для этих государств (“Angel states” – «Ангельские государства» по шутливому замечанию одного из коллег) разрабатывались упомянутые выше подходы SLA; необходимым условием применения этих подходов являлось ежегодное подтверждение «расширенного заключения» Спецкомиссией на основе «отчета по государствe» (SER), который готовил операционный отдел. В то время, и методика подготовки SLA и «Критерии Интегрированных Гарантий» находились еще в стадии разработки.

В целом я понимал свои задачи на посту руководителя секции: подготовка ДОГа, разработка новой методики оценки эффективности гарантий и проведение самой оценки. Несколько детальных задач мне поставил Пьер, в частности, провести оценку эффективности осуществления «интегрированных гарантий» для Японии (наиболее важная политически и сложная технически задача) и объяснить в ДОГе новую редакцию Протокола о малых количествах ядерного материала, принятую в 2005 году (инициатива США). Всеми этими задачами я занимался параллельно. Но для цели изложения, удобнее
разделить их на события, относящиеся к конкретным задачам. Что я и делаю ниже.

Новая методика оценки эффективности гарантий.

Придя в секцию оценки, я обнаружил, что там всё осталось по-прежнему – так как было 10 лет назад, когда я ее покинул. Использовались все те же Критерии Гарантий на 1991-95 годы и та же методика оценки достижения инспекционных целей на уровне ядерной установки. Нужно сказать, что в 1994 году, в конце моего предыдущего периода руководства этой секцией, Джим Ларримор (тогда руководитель TRC – Technical Reviewing Committee) направил мне официальный меморандум с просьбой дать предложения по развитию Критериев Гарантий на период после 1995 года. Я ответил тоже меморандумом, в котором изложил свою идею. Идея заключалась в том, чтобы пересмотреть концепцию проверки взяв за основу «концепцию на уровне государства», изложенную мной в 1993
году. На основе этой новой концепции следовало подготовить Критерии на период после 1995 года. Однако, дальше обмена меморандумами дело не пошло и Критерии 1991-95 года были оставлены почти без изменений, за исключением небольших дополнений, касавшихся использования новых приборов.

В 2004 году Департамент уже применял «интегрированные гарантии», а соответствующей методики оценки эффективности все еще не существовало. Когда Пьер дал мне задание сделать оценку для Японии, я ему ответил запиской, что у нас нет методики для такой оценки. Пьер был недоволен ответом, а особенно тем, что я в письменной форме признал отсутствие методики, то есть признал недоработку Департамента. Однако в разговоре с ним я пояснил, что ответил не официальным меморандумом, а запиской; с другой стороны, я обозначил проблему – и это хорошо, так как теперь мы можем сконцентрироваться на ее решении. По-моему, этот ответ его удовлетворил.

В секции оценки оставалась еще старая гвардия, на которую я мог опереться: американец Анжело Камарата и шотландец Джон Кинней, но этого было недостаточно. Поэтому я предпринял усилия по ротации сотрудников; в конечном итоге нам удалось получить трех классных специалистов. Это были: россиянин Александр Тузов, француз Алан Риаль и поляк Анджей Петрушевский.

Руководствуясь принципом оценки эффективности гарантий на уровне государства, мы начали работу по созданию методики такой оценки. Тогда у нас не было четкой терминологии, так как концепция не была еще достаточно разработана. Было общее понимание, что необходимо сформулировать «цели гарантий на уровне государства» и запланировать «действия, необходимые для их достижения». Оценка степени достижения «целей» показывала бы уровень достоверности заключения по результатам проверки. Однако, в руководящих материалах по «интегрированным гарантиям» такие
цели не были определены. Более того, сама концепция «интегрированных гарантий» являла собой «гибридный продукт»: меры Дополнительного Протокола были определены на уровне государства, а «Критерии Интегрированных Гарантий» – на уровне установки. Поэтому, для того чтобы разработать методику оценки, которая имела бы смысл, необходимо было развить далее концепцию «интегрированных гарантий». Такую развитую концепцию я назвал «концепцией SLA»; под таким названием она и вошла в план Департамента, о котором я буду говорить ниже. Мне нравился термин SLA (подход на уровне государства), и я считал, что он хорошо подходит для названия расширенной
концепции, в которой «интегрированные гарантии» являются лишь частным случаем, или первым шагом по пути внедрения новой концепции проверки. Однако, в дальнейшем общий термин SLA вошел в противоречие с конкретным названием документа, который разрабатывался для каждого государства с «расширенным заключением». Вначале такой документ назывался SLISA (State-Level Integrated Safeguards Approach), а затем устоялось название SLA. Я столкнулся с этим противоречием в процессе работы над ДОГ-2004, и поэтому заменил «SLA concept» на «State-Level Concept (SLC)» то есть «концепция на уровне государства». Таким образом, 2004 год – это год рождения термина SLC.

План Департамента по внедрению концепции SLA в практику гарантий.

Понимание задачи возникло у меня еще в 1993 году, когда я впервые сформулировал новую концепцию проверки. Но нужно было найти механизмы внедрения её в практику осуществления гарантий. Моя должность на посту руководителя секции оценки в офисе руководителя Департамента давала мне определенные возможности. Важным фактором было то, что руководителем Департамента был Пьер Гольдшмидт, который понимал важность задачи. Нужно сказать, что во все времена директоры операционных отделов стремились к независимости, пытаясь создавать свои «империи» внутри Департамента. Разные руководители Департамента по-разному боролись с этой тенденцией. Пьер сделал ставку на молодых сотрудников, которых он взял в свой офис, и через которых проводил техническую политику. Нужны были помощники, которые эффективно и безоговорочно выполняли бы его инструкции. Этими помощниками стали француз Малик Деру и американка Тереза Ренис.

Малик впоследствии стал руководителем одной из секций департамента, а Тереза – сначала руководителем секции разработки концепций в отделе концепций и планирования, а затем и директором этого отдела. Я уже упоминал американца Дэвиса Херта из отдела концепций и планирования, на котором лежала задача внедрения концепции «интегрированных гарантий». Его секция занималась разработкой процедур и руководящих материалов, но этого было недостаточно: чтобы внедрить новые процедуры необходимо было работать с операционными отделами. Дэвис также отвечал за связь с САГСИ (Standing Advisory Group for Safeguards Implementation) и испытывал давление со стороны этой группы, которая хотела видеть внедренными в практику свои рекомендации по укреплению гарантий.

Таким образом, у нас с Дэвисом сложилось общее понимание задач, стоявших перед Департаментом. Я считал, что Департамент должен перейти от Критериев 1991-95 годов к концепции подхода на уровне государства для всех стран с СВГ, а не только для стран с «расширенным заключением». Для новой концепции я использовал термин “SLA concept”; впоследствии я заменил его термином “State-level concept” (концепция на уровне государства). Дэвис согласился с моей идеей, но считал целесообразным разделить приоритеты: внедрить в первую очередь концепцию «интегрированных
гарантий», а во вторую очередь – концепцию SLA, как более общую. На этой основе возник наш триумвират, – Дэвис, Тереза и я. Мы сообща выработали план действий Департамента по внедрению концепции SLA в практику гарантий. Этот план был одобрен MCM (Management Coordination Meeting) в декабре 2004 года. Цель плана была сформулирована следующим образом: «Способствовать внедрению «концепции SLA» в практику планирования, осуществления и оценки гарантий. Концепция относится ко всем государствам с СВГ, как с Дополнительным Протоколом, так и без него. При осуществлении плана приоритет будет отдан государствам, где применяются
«интегрированные гарантии». Внедрение концепции SLA будет иметь влияние на содержание и структуру ДОГа.»

Основными пунктами плана были следующие:

• Скоординировать два процесса оценки: оценку государства (SER), на основе которой Спецкомитет делает «расширенное заключение»; и оценку достижения целей гарантий, определенных в подходе по гарантиям (SLA) для каждого государства (оценка проводится секцией оценки эффективности).
• Разработать процедуры оценки достижения целей гарантий в рамках концепции SLA.
• Продолжить разработку руководящих документов Департамента, в том числе модели подхода (SLA), модели ежегодного плана по применению SLA.
• Выполнить, соответственно, обновление Руководства по Гарантиям (Safeguards Manual) и учебных курсов Департамента.

Работа по всем пунктам этого плана была начата, но ни один из них не был доведен до конца к лету 2007 года, когда я вышел на пенсию (мне продлили контракт на один год). По первому пункту плана наша секция взаимодействовала со Спецкомитетом, во главе которого стояла директор отдела концепций и планирования Джил Кули. У нас существовала договоренность, что Спецкомитет, при рассмотрении документа SER по оценке государства, рассматривает также результат оценки достижения целей для данного государства, выполненный секцией оценки (SEE). Однако, поскольку подходы SLA не содержали еще таких целей (это было сделано только через несколько лет), то наша секция использовала свой стандартный набор целей для оценки.

Причин, по которым план не был доведен до конца, было несколько. Основной причиной было, пожалуй, то, что новая концепция проверки сильно отличалась от прежней и требовала значительного переосмысления философии гарантий. Поэтому нравилась она далеко не всем и не все ее поддерживали.

Сыграл свою роль и человеческий фактор: Тереза Ренис сменила на посту руководителя секции разработки концепций Дэвиса Херта, а Оли Хейнонен сменил на посту руководителя Департамента гарантий Пьера Гольдшмидта. Это привело к изменениям в технической политике Департамента.
Американцы, конечно, были заинтересованы в укреплении гарантий и жёстко проводили свою политику через отдел концепций и планирования. Их политика была прагматичной, но, с моей точки зрения, непоследовательной.

К элементам их политики можно отнести: инициативу по новой редакции Протокола о малых количествах, попытку ввести в Департаменте гарантий систему управления качеством ISO 9001 и поддержку концепции под названием “information driven safeguards”, то есть «гарантии, движимые
информацией». Более подробно я буду говорить об этом в заключительной части этой главы.

Работа над ДОГ за 2004 год.

К работе над Докладом я приступил в ноябре 2004 года. Начал с того, что побеседовал со всеми директорами отделов о том, каким они видят ДОГ-2004. У меня был заготовлен для этого небольшой вопросник, что помогло систематизировать собранную информацию. Отправным пунктом был предыдущий Доклад за 2003 год. Структура «Заключения о гарантиях» меня в нём устраивала: заключение было сформулировано «на уровне государства» (как я и предлагал в 1993 году). Однако с формулировкой выводов для государств с СВГ и ДП я был не согласен. По моему глубокому убеждению, фраза типа: «только для таких государств (с СВГ и ДП) Агентство может сделать вывод об отсутствии незаявленного ядерного материала и ядерной деятельности» являлась технически не
обоснованной. Технически обоснованный вывод Агентство может сделать лишь о том, что оно не обнаружило признаков (индикаторов) присутствия в стране незаявленной ядерной деятельности. На основе этого вывода, и вывода о том, что оно не обнаружило признаков переключения заявленного ядерного материала, Агентство может сделать заключение, с некоторым уровнем достоверности, что весь ядерный материал в государстве оставался в мирной деятельности. Уровень достоверности такого заключения зависит от действенности (эффективности) процедур проверки, использованных инспекторами.

Такова была моя главная идея ревизии формулировки «Заключения о гарантиях». Задача была трудная, так как нужно было преодолеть сопротивление как сотрудников Департамента, так и сотрудников офиса Гендиректора. Дело в том, что такое кардинальное изменение в наиболее важной части документа несет в себе риски для Секретариата МАГАТЭ: как к этому отнесется Совет Управляющих?

Помимо этой главной цели ревизии Доклада, у меня были и другие. В частности, заключение о результатах применения «Интегрированных гарантий» было, с моей точки зрения, технически неверным. Заключение гласило, что «весь ядерный материал в государстве был поставлен под гарантии и оставался в мирной ядерной деятельности, или был адекватно учтен». Эта формулировка была неверной хотя бы потому, что в ряде государств находился ядерный материал, который был выведен из-под гарантий в соответствии с положениями СВГ. Плюс концентрат урановой руды, имевшийся в ряде государств, который хотя и является ядерным материалом, но, согласно СВГ, не подлежит постановке под гарантии.

Кроме того, «Заключение о гарантиях» за 2003 год содержало следующую фразу: “The Islamic Republic of Iran and the Libyan Arab Jamahiriya, having been engaged in undeclared nuclear activities, were in breach of their obligations to comply with their respective safeguards agreements”. Эти два государства входили в общее число 40 государств, упомянутых в Заключении, в которых применялись СВГ и ДП. Но если для 19 из них было сделано «расширенное заключение», а для других 19 было сделано заключение о том, что заявленный (поставленный под гарантии) ядерный материал не переключался из мирной деятельности, то для Ирана и Ливии никаких заключений сделано не было. Против них было просто выдвинуто обвинение в нарушении соглашения о гарантиях (политический, а
не технический момент). Хотя для двух этих государств Секретариат был обязан сделать заключение о непереключении заявленного ядерного материала, так как в ходе контрольной деятельности Секретариат хотя и обнаружил незаявленную ядерную деятельность, переключения заявленного ядерного материала обнаружено не было. В общем, у меня было достаточно оснований для того, чтобы предложить ревизию формулировок «Заключения о гарантиях», опубликованного в 2003 году. Кроме ревизии «Заявления о гарантиях» я предпринял и ревизию основного текста доклада. Как я уже отмечал, у Секретариата не было четких показателей, с помощью которых Спецкомиссия могла бы обосновать свой вывод о том, что в государстве нет незаявленных ядерного материала и ядерной деятельности. Авторы ДОГ-2003 ощущали слабость этой позиции, и чтобы хоть как-то укрепить ее, повторяли в тексте одну и ту же «мантру», что вывод сделан на основе всеобъемлющей оценки всей доступной информации, имеющей отношение к гарантиям.

Работа над ДОГ-2004 продвигалась очень тяжело. Весь процесс написания и редактирования документа потребовал многих итераций с вычеркиванием параграфов и затем внесением их обратно. На завершающем этапе редактирования мы работали с офисом Гендиректора Мохаммеда Эль-Барадея. В этом офисе американка Лора Роквуд отвечала за юридическое обеспечение гарантий, а венгр Вилмош Червени – за внешние сношения с государствами; оба они принимали непосредственное участие в обсуждении и редактировании Доклада. Мохаммед, в отличие от своего предшественника Ганса Бликса, не снисходил до участия в обсуждении Доклада. Он предпочитал действовать через своего советника, англичанина Грэма Эндрю (как если бы Мохаммед был аллахом, а Грэм – его пророком). Грэм передал нам 12 весьма четких комментариев Мохаммеда, которые необходимо было учесть в проекте Доклада. Ознакомившись с его комментариями, я убедился, насколько искусным редактором являлся Мохаммед; причем его комментарии касались сути документа, а не просто стилистики текста. Мне пришлось основательно поработать над ними. Кстати, в проекте Доклада мне не удалось значительно сократить число повторений «мантры» (смотри выше) из-за противодействия
оппонентов. Поэтому я был рад, когда Мохаммед вычеркнул все лишние повторы, приписав на полях: «сколько раз можно это повторять?»

В конечном итоге, большинство моих идей было воплощено. «Заявление о гарантиях» за 2004 год начиналось с краткого вводного параграфа, поясняющего, что гарантии применялись для 152 государств, имеющих соглашения о гарантиях с Агентством, и что результаты и выводы, сделанные на основе контрольной деятельности Секретариата, приводятся отдельно для каждого типа соглашения. В формулировке «расширенного заключения» утверждение, что «в государстве нет незаявленной ядерной деятельности» было заменено на утверждение, что «Секретариат не обнаружил индикаторов
незаявленной ядерной деятельности». Факт обнаружении незаявленной ядерной деятельности в четырех государствах (Иран, Ливия, Южная Корея и Египет) был сформулирован в техническом ключе (а не в политическом, как это было в ДОГ-2003); кроме того, для этих государств был сделан вывод, что заявленный ими ядерный материал оставался в мирной ядерной деятельности. Было отмечено, что в 55 государствах с СВГ применялся Протокол о малых количествах, что контрольная
деятельность Агентства в рамках этого протокола ограничена, и что Агентство предпринимает действия по решению этой проблемы.

В целом я был удовлетворен тем, что получилось, но не на все 100%. В частности, не удалось довести работу над «Заявлением о гарантиях» до логического конца. Завершить эту работу удалось только в следующем году, в ДОГ-2005. Зато удалось отстоять параграф с кратким описанием концепции «на уровне государства» (State-Level Concept). В параграфе утверждалось, что концепция SLC применяется для государств с «интегрированными гарантиями» и будет распространена на все государства с СВГ. Через много лет, когда у членов Совета управляющих возник вопрос, откуда появилась концепция SLC, Секретариат сослался на ДОГ-2004, как на реперную точку развития этой
концепции.

«Мозговой штурм» 2005 года.

Во время работы над проектом ДОГ-2004, советник гендиректора Грэм Эндрю инициировал обсуждение терминов “diversion” и “diversion to nuclear weapons”. Я не сразу понял суть проблемы, которую он поднимал. А когда понял, то высоко оценил важность и своевременность его идеи. Идея Грэма заключалась в том, что согласно Договору о Нераспространении Ядерного Оружия (ДНЯО), целью контрольной деятельности Агентства должно быть обнаружение переключения ядерного материала на производство ядерного оружия. Однако на практике, цель проверки заключалась в
обнаружении незаявленного изъятия ядерного материала из мирной деятельности на установке, поставленной под гарантии. Для того, чтобы выполнить предписание ДНЯО на практике, Агентство должно включить в список целей обнаружения весь спектр деятельности государства, направленной на изготовление ядерного оружия. То есть имелась в виду деятельность государства по превращению ядерного материала в ядерную бомбу (английский термин “weaponization”). Поскольку целью гарантий в рамках СВГ является ядерный материал, то понятие “diversion to nuclear weapons” в рамках этого соглашения должно означать: незаявленный процесс ядерного, химического и физического преобразования ядерного материала вплоть до получения материала, пригодного для ядерного оружия (грубо говоря, две полусферы из металлического плутония или высокообогащенного урана). В этом ключе, термин “weaponization” относится к совокупности исследовательской и конструкторской деятельности, дополнительной к процессу получения пригодного для бомбы ядерного материала,
которую государству необходимо провести для создания ядерного оружия. Например, разработка техники имплозии специального делящегося материала в ядерной бомбе. Включив в перечень своих целей цель обнаружения деятельности по “weaponization”, Агентство значительно повысило бы эффективность гарантий. Для обсуждения этой идеи было решено провести мозговой штурм (Brain storm). В нем принимали участие: Мохаммед, Грэм, Пьер, Джил, Лора, Вилмош и я (возможно, я
пропустил кого-то из участников).

Участие в этом мозговом штурме оказалось для меня весьма полезным: это помогло мне решить некоторые проблемы когнитивного характера, которые возникли у меня при анализе документа INFCIRC/153. Моя проблема состояла в том, что я видел противоречие между параграфом 2 документа и параграфами 28 -30 под общим заголовком «Цель гарантий». Параграф 2 говорит о том, что гарантии должны применяться ко всему ядерному материалу в государстве, причем Агентство имеет право и обязанность обеспечить полноту гарантий. Параграфы же 28-30 говорят о техническом заключении, основанном на мерах учета и на анализе параметра MUF для каждой зоны баланса материала. Согласно документу INFCIRC/153, меры учета могут применяться только к материалу, подлежащему гарантиям. Материал, подлежащий гарантиям, во-первых, декларируется государством, во-вторых, не включает материал, выведенный из-под гарантий согласно параграфам 35-37 документа, а также не включает концентрат урановой руды (например, жёлтый «кек»). К ядерному материалу, не подлежащему гарантиям, применяются некоторые меры контроля, например, уведомление об экспорте/импорте жёлтого «кека», но этих мер недостаточно для технического
заключения, требуемого параграфами 28-30. В документе нет также мер, которые обеспечили бы полноту декларации государства. Поэтому у Секретариата нет возможности сделать требуемое в параграфе 30 техническое заключение ко всему ядерному материалу в государстве.

В ходе дискуссии кто-то из участников, скорее всего Лора, упомянул о том, что в стандартном тексте соглашения, опубликованном в GOV/INF/276, редакция параграфа 28 отличается от той, что дана в INFCIRC/153. В стандартном тексте говорится не о цели гарантий, а о цели процедур, содержащихся во второй части документа INFCIRC/153. Эта ремарка дала мне ключ к решению проблемы: СВГ состоит из двух частей; первая часть содержит основные положения соглашения, а вторая часть содержит процедуры, «которые будут применяться при осуществлении положений о гарантиях части I» (параграф 27). Это значит, что процедуры, определенные в части II СВГ, только отчасти достаточны для достижения целей, определённых в части I соглашения. Поэтому, чтобы полностью достичь целей параграфа 2 документа INFCIRC/153, в том числе обеспечения полноты гарантий, необходимо было разработать Дополнительный Протокол к соглашению (то есть разработать дополнительные процедуры проверки). Это свое понимание я затем использовал при подготовке проекта ДОГ-2005.

В целом же, результатом мозгового штурма было понимание того, что принятие Агентством цели обнаружения “weaponization” значительно усилит действенность гарантий. Мы понимали также, что необходимо провести предварительную консультацию с членами Совета Управляющих. В результате проведенной консультации стало ясно, что Совет не поддержит эту идею. Эта эпопея оставила свой след в ДОГ-2004 – фразу в параграфе 7 Доклада: «Полномочия Агентства по проверке того, что деятельность по “weaponization” отсутствует, весьма ограничены.»

Работа над ДОГ за 2005 год.

Проект ДОГ-2005 делался на основе ДОГ-2004, поэтому работа шла уже легче. Секция «А» доклада, которая содержит «Заявление о гарантиях» за 2005 год, уже полностью соответствовала моему видению. Формулировка «расширенного заключения» в рамках СВГ и ДП выглядела следующим образом: «Для этих государств Секретариат не обнаружил индикаторов переключения заявленного материала из мирной ядерной деятельности и индикаторов существования незаявленных ядерного материала или деятельности. На этой основе, Секретариат заключил, что в этих государствах весь
ядерный материал оставался в мирной деятельности». Эта формулировка была принята в результате всестороннего обсуждения. Как я уже отмечал, Пьер задал мне ранее вопрос: «В формулировке «ядерный материал оставался в мирной ядерной деятельности или был адекватно учтён», что означают слова «или был адекватно учтён»?». Мой ответ сводился к тому, что эта формулировка соответствует старой концепции проверки, которая основана на мерах по учету ядерного материала. В рамках старой концепции более корректной формулировкой была бы: «ядерный материал оставался под гарантиями Агентства или был адекватно учтён». Здесь «или был адекватно учтён» означает уход части ядерного материала из-под гарантий за счет естественных процессов, таких как выгорание урана в топливных элементах реактора или потери малых количеств ядерного материала в процессе его обработки (отходы производства). А также выведение ядерного материала из-под гарантий, которое происходит по согласованию между Агентством и государством, в соответствии с положениями СВГ, например, при использовании этого материала для неядерных целей. В новой же концепции проверки (SLC), цели и меры контрольной деятельности значительно расширены. В рамках новой концепции, Секретариат осуществляет, прямо или косвенно, контроль за всем ядерным материалом в государстве, включая как материал, не поставленный под гарантии, так и материал, выведенный из-под гарантий. Поэтому фраза «или был адекватно учтён» не должна фигурировать в новой формулировке «расширенного заключения». Новая формулировка была согласована не только внутри Секретариата, но и с группой САГСИ.

Кстати, работа над ней высветила необходимость уточнения терминов гарантий (эта задача до сих пор не решена до конца). В частности, термин «ядерный материал, подлежащий гарантиям» в рамках новой концепции проверки означает: «ядерный материал, подлежащий процедурам учета и инспектирования». Кроме того, мы добавили в секцию «В» Доклада, которая называется «Background to the Safeguards Statement and Executive Summary», несколько параграфов с важными разъяснениями. Разъяснялось, что СВГ состоит из двух частей и что первая его часть содержит главные положения, а вторая часть – процедуры для осуществления этих положений. Далее пояснялось, что ядерный материал, который не достиг той стадии ядерного топливного цикла, где он может быть использован для изотопного обогащения или изготовления ядерного топлива, подлежит лишь процедурам по уведомлению экспорта/импорта. Ядерный же материал, который достиг этой стадии, и весь материал выше неё, подлежат всему набору процедур, описанных во второй части соглашения. Инвентарное количество такого материала декларируется государством, а Агентство
проверяет правильность и полноту этой декларации.

Далее, на основе этих разъяснений, вводились понятия протоколов к соглашению: Протокола о малых количествах ядерного материала, и Дополнительного Протокола. В отношении Протокола о малых количествах было отмечено, что, согласно этому Протоколу, большинство процедур проверки, перечисленных в соглашении о гарантиях, не применяются в государстве с таким протоколом. Поэтому, в 2005 году Совет Управляющих утвердил измененный текст этого Протокола с тем, чтобы укрепить гарантии в таких государствах.

Наиболее важное разъяснение было дано относительно Дополнительного Протокола. Утверждалось, что полномочия Агентства на проверку полноты декларации государства исходят из самого соглашения о всеобъемлющих гарантиях. Однако инструменты, содержащиеся во второй части соглашения, недостаточны для выполнения этой задачи. Дополнительный Протокол к соглашению содержит важные для решения этой задачи инструменты, такие как дополнительный доступ к информации и к местам на территории государства. Этот параграф утверждал, косвенным образом, что цель обнаружения незаявленной ядерной деятельности содержится в самом соглашении, а не в
Дополнительном Протоколе, что, на тот момент, было неочевидно большинству специалистов по гарантиям.

Эти разъяснения были моей инициативой, но над окончательным текстом секции «В» мы работали втроём: сотрудницы офиса Гендиректора Лора Роквуд и Мария Вез Кармона и я. Несмотря на то, что у меня, как всегда, были противоречия с Лорой в ходе работы, я был удовлетворен конечным результатом и выразил Марии и Лоре благодарность за сотрудничество. Структура и содержание секций «А» и «В» этого Доклада послужили типовым образцом для всех последующих Докладов.

В секции «D» Доклада, озаглавленной «Оценка применения гарантий» мы впервые опубликовали общие (generic) цели гарантий на уровне государства в рамках новой концепции проверки:

A. Обнаружить незаявленные ядерный материал и ядерную деятельность;
B. Обнаружить незаявленные производство или обработку ядерного материала на
заявленных установках;
C. Обнаружить переключение заявленного ядерного материала;
D. Выполнить действия по анализу аномалий и противоречий (to resolve anomalies
and inconsistencies).

От этих четырёх целей в дальнейшем остались только первые три; четвертая была
расценена как часть обычной проверочной деятельности.

Общие цели гарантий (А, В и С) были использованы для оценки эффективности
осуществления «интегрированных гарантий». Но оценка степени достижения целей А, В и С была выполнена весьма схематично; мы не могли пока проводить реальную оценку, так как индивидуальные подходы SLA не содержали еще необходимой для этого детальной информация. Такая информация, полученная путем анализа «путей получения» материала, пригодного для ядерной бомбы (acquisition paths), появилась много позже. Доклад об осуществлении гарантий за 2005, как и последующий Доклад за 2006 год, получил хорошие отзывы Совета Управляющих и САГСИ. На заседании САГСИ, где рассматривался вопрос о возможных путях дальнейшего улучшения Доклада, один из участников заявил: «Документ настолько хорош, что его невозможно улучшать далее».

Итоги работы по укреплению гарантий за период 2004-2007 год.

Итоги своей работы за этот период я подвожу на фоне общей картины деятельности Департамента по укреплению гарантий. Хотя моей первоочередной задачей была оценка эффективности гарантий, я сознавал, что её можно выполнить только при условии, что новая концепция проверки на уровне государства SLC будет положена в основу практического осуществления гарантий. Для этого необходимо было развить далее концептуальные основы «интегрированных гарантий» путем отказа от «Критериев Интегрированных Гарантий» и принятия общих целей гарантий на уровне государства.
Задача отказа от «Критериев» была решена довольно легко: и САГСИ и другие группы экспертов уже дали свои рекомендации по отказу от «Критериев». Когда Пьер спросил о моём мнении, я поддержал рекомендацию САГСИ. В принципе, я был не против Критериев как таковых, при условии, что они будут разработаны на основе новой концепции проверки на уровне государства. Но система гарантий уже прошла ту точку в своей эволюции, когда это ещё можно было сделать. Концепция Критериев уже уступила место «концепции SLA», в которой перечень целей и процедур проверки содержится в
документе SLA, разработанном отдельно для каждого государства. Я считал, что теоретические основы новой концепции SLC (State-Level Concept) достаточно ясно сформулированы в отношении соглашений о всеобъемлющих гарантиях. В рамках этой концепции, для каждого государства разрабатывается индивидуальный подход по гарантиям (SLA), содержащий процедуры проверки, которые удовлетворяют трем основным целям на уровне государства (А, В и С). Эти цели могут быть полностью достигнуты только в том случае, если государство приняло Дополнительный Протокол к
соглашению. В этом случае Агентство, на основе своей контрольной деятельности, может сделать «расширенное заключение» о том, что весь ядерный материал в государстве оставался в мирной деятельности. В случае же отсутствия Дополнительного Протокола, Агентство может сделать заключение только в отношении заявленного (декларированного) ядерного материала. Концепция SLC полностью заменяла собой концепцию «интегрированных гарантий».

Но несмотря на то, что элементы новой концепции были изложены в Докладах об осуществлении гарантий за 2005 и 2006 годы и существовал план Департамента по её внедрению, с моим уходом на пенсию работа над методикой оценки эффективности гарантий была остановлена. Департамент продолжал внедрять «интегрированные гарантии», но уже в измененном виде – на основе элементов концепции SLC. Вместо «Критериев интегрированных гарантий» были приняты три цели на уровне государства (А, В и С); была соответственно изменена формулировка «расширенного заключения».
Параллельно, появлялись новые идеи в сфере осуществления гарантий. Одной из них была идея внедрения в Департаменте системы управления качеством ISO-9001. Авторы идеи очевидно сравнивали Департамент гарантий с предприятием по производству товара для потребителей. Внедрение ISO-9001 означает, что производство товара разбивается на отдельные процессы, каждый процесс оптимизируется и управляется, а персонал проходит соответствующее обучение. Продуктом Департамента гарантий является «Заявление о гарантиях», публикуемое в ДОГ. Чтобы обеспечить качество продукта, то есть достоверность «Заявления о гарантиях», необходимо было разбить деятельность Департамента на процессы и управлять ими. Новый руководитель Департамента, Оли Хейнонен поддержал эту идею и для ее осуществления провел реорганизацию Департамента. Бывшая секция стандартизации в отделе Концепций и планирования была переименована в секцию «Разработки процессов», а ее руководитель стал отвечать за внедрение ISO-9001. По идее авторов проекта, при успешном его осуществлении отпала бы необходимость в оценке эффективности гарантий, так как эффективность обеспечивалась бы де-факто качественной работой персонала, а
подтверждением тому служил бы сертификат качества ISO-9001. Но этого не произошло, и сертификат так и не был получен. К сожалению, в ходе исполнения этой идеи была разрушена центральная система документации по гарантиям SMO (Safeguards Manual; Operations). Она была «раздернута» на отдельные процессы и, как единое целое, перестала существовать.

Другой идеей была концепция, которую называли “Information driven safeguards” (гарантии, движимые информацией). Я не нашел описания этой концепции, но ее название было у всех на слуху. Параллельно ходило название “Risk oriented safeguards” (Гарантии, ориентированные на риски [распространения]). Как это бывает в бюрократической организации, сотрудники оперировали модными терминами, не вкладывая в эти термины технической сути. Что стоит за этими терминами мне стало ясно гораздо позднее, когда я познакомился с первоисточниками этих идей. Я привожу здесь
эту информацию для того, чтобы показать состояние умов в Департаменте: сотрудникам, а в особенности инспекторам, было трудно сориентироваться в происходящем. Критерии Гарантий 1991-95 гг. и прежние инструкции по работе инспектора постепенно уходили из рабочего пространства, но то, что приходило им на смену пока не могло восполнить появившийся пробел.

Я уже упоминал о «новой философии» гарантий. В рамках этой философии возникли новые проблемы, требующие своего разрешения. Одна из таких проблем относилась к осмыслению результата контрольной деятельности – обнаружению незаявленного ядерного материала и ядерной деятельности. ДОГ-2005 содержал такую информацию для четырех государств. Обнаруженные результаты были предметом серьёзных обсуждений на Совете Управляющих. Все четыре государства нарушили свои обязательства по СВГ, но Совет Управляющих вынес различные вердикты для них. Это послужило поводом Пьеру Гольдшмидту написать статью, в которой он призвал к обсуждению этой проблемы с целью избежать в дальнейшем «политизации» решений Совета. Обсуждение концепции «гарантий, движимых информацией» и проблемы «политизации» решений Совета я
продолжу в последующих главах своей летописи.

Поскольку влияние концепции «на уровне государства» на «Интегрированные гарантии» не объяснено в официальных документах Агентства, попытаюсь дать здесь свое объяснение. Уверен в практической пользе такого объяснения для инспекторов Агентства. Влияние теоретической концепции проверки «на уровне государстве» на практику осуществления «Интегрированных гарантий». Как я уже отмечал, «Интегрированные гарантии» эволюционировали в ходе их практического осуществления. Эволюции подверглись следующие основные параметры оригинальной концепции: формулировка «расширенного заключения», методика разработки подхода на уровне государства SLA, и формулировка заключения о гарантиях для целей Доклада об Осуществлении гарантий. Рассмотрим каждый из этих параметров в отдельности.

(а) Формулировка «расширенного заключения».

В оригинальной формулировке говорилось, что Секретариат, на основе своей проверочной деятельности, сделал вывод о том, что государство не переключает заявленный ядерный материал, и что в государстве нет незаявленного ядерного материала и незаявленной ядерной деятельности. Такое заключение давало право Секретариату начать применение SLA, разработанного для данного государства. Начиная с 2005 года, оригинальная формулировка была заменена на новую формулировку, пришедшую из SLC: «Секретариат не обнаружил признаков переключения заявленного ядерного материала и признаков существования незаявленного ядерного материала и
незаявленной ядерной деятельности. На этой основе Секретариат заключает, что весь ядерный материал в государстве находился в мирной деятельности».

(б) Разработка SLA.

В рамках оригинальной концепции SLA разрабатывался на основе так называемых «Критериев Интегральных гарантий». Затем Агентство отказалось от этих критериев. Взамен была внедрена новая методика разработки SLA, пришедшая из SLC и основанная на трех генеральных целях процедур проверки и на анализе путей получения ядерного материала, пригодного для производства ядерного оружия.

(с) Формулировка заключения о гарантиях для Доклада об Осуществлении Гарантий (ДОГ).

Оригинальная формулировка заключения была следующей: «Секретариат заключил, что весь ядерный материал [в государстве] был поставлен под гарантии и оставался в мирной ядерной деятельности или был адекватно учтен». Технически, это была неверная формулировка. Начиная с ДОГ-2005, она была заменена на новый стандарт: «Секретариат не обнаружил признаков переключения заявленного ядерного материала и признаков существования незаявленного ядерного материала и незаявленной ядерной деятельности. На этой основе Секретариат заключает, что весь ядерный материал в государстве находился в мирной деятельности». Таким образом, можно заключить, что «Интегрированные гарантии» в том виде, в котором они применяются после 2005 года, фактически являются частным случаем SLC для тех государств с СВГ и ДП, для которых Секретариат делает «расширенное заключение».

В.М. Бычков, февраль 2025