Окружающая среда, в которой мне предстояло работать.

В ноябре 1987 года меня направили для работы в МАГАТЭ во второй раз. На этот раз я должен был занять должность руководителя секции оценки эффективности гарантий, сменив Владимира Фортакова.

Период 1987-1994 годов был богат событиями как ни один другой из описываемых в этой летописи периодов. Произошли события, которые изменили мир – и в то же время – изменили «окружающую среду», в которой функционирует система гарантий МАГАТЭ. Распался Советский Союз, исчезло социалистическое содружество государств во главе с СССР, на месте бывших республик Советского Союза появились новые независимые государства. В течение нескольких лет, начиная с 1991 года, были обнаружены случаи несоблюдения государствами своих обязательств по ДНЯО и по соглашениям о гарантиях, что поставило вопрос о действенности гарантий и необходимости их укрепления. Все эти события были вызовами системе гарантий МАГАТЭ; на эти вызовы последовала реакция Агентства и международного сообщества. Эта реакция дала импульс новому этапу эволюции системы, который начался в рассматриваемый здесь период и продолжился в последующие периоды. Чтобы понять суть этой эволюции нужно рассмотреть как техническую, так и политическую компоненты системы. Поэтому, эту главу я начинаю с описания условий, в которых мне предстояло работать. В качестве отправной точки, начну с организационной структуры Агентства.

МАГАТЭ является межправительственной международной организацией, функционирующей на основе многостороннего соглашения — Устава МАГАТЭ. Члены МАГАТЭ — государства, образующие эту международную организацию. Руководящими органами Агентства являются Генеральная конференция и Совет Управляющих. Исполнительным органом является Секретариат МАГАТЭ. 

Генеральный директор МАГАТЭ, с помощью своего офиса, управляет работой Секретариата. Секретариат разделён на департаменты; каждый директор департамента является заместителем Гендиректора. Департаменты делятся на отделы, отделы делятся на секции. Представители стран-членов МАГАТЭ занимают посты в Секретариате согласно квоте, которая зависит от величины денежного взноса страны, пропорционального ее ВВП, в бюджет Агентства.

В рассматриваемый здесь период времени ключевые посты на уровне руководителей секций, директоров отделов и директоров департаментов распределялись, принимая во внимание политическую ориентацию стран: страны НАТО во главе с США, страны социалистического содружества во главе с СССР, неприсоединившиеся страны и развивающиеся страны. Аналогичный расклад политических сил существовал и в Совете Управляющих МАГАТЭ, что обеспечивало учёт текущего политического баланса в работе Агентства.

В то время, ключевые посты в департаменте гарантий также распределялись согласно политическим реалиям (впоследствии, этот принцип стал нарушаться). Руководителем отдела оценки (позже отдел был переименован в отдел концепций и планирования) был представитель США Реймонд Парсик, а руководителем секции оценки эффективности гарантий в этом отделе был представитель СССР, сначала В. Фортаков, а затем В. Бычков. Директором департамента гарантий был канадец Джон Дженнекенс. Через год после того, как я занял пост руководителя секции оценки, Дженнекенс перевёл мою секцию из отдела Парсика в свой офис. Это нарушало политический баланс: США проигрывали, так как важная секция уходила из сферы их влияния, а СССР выигрывал, так как уровень этой секции в иерархической структуре департамента повышался. В частности, руководитель секции становился членом регулярного совещания MCM (Мanagement Сoordination Мeeting), куда входили директора отделов. Поэтому Дженнекенсу пришлось компенсировать американцам их потерю в ходе проведённой реорганизации департамента. Кратко остановлюсь на этой реорганизации, так как она важна для понимания последующих событий.

Как я уже отмечал в первой главе этих записок, секретариат МАГАТЭ представляет собой
бюрократическую систему. Принцип ротации кадров, которого придерживается Агентство, помогает сдерживать бюрократизацию. Особенно важен приток новых сотрудников из атомной индустрии; благодаря именно этому обстоятельству МАГАТЭ является, возможно, наиболее эффективной из всех организаций системы ООН. Однако, несмотря на принцип ротации (Агентство заключает контракт со специалистом на срок от трёх до пяти лет, продлением до семи лет при успешной работе), ряд сотрудников получают повторные и более длительные контракты если Секретариат считает это
целесообразным с точки зрения сохранения институционального знания. Для инспекторов по гарантиям в ротационном принципе делались послабления, поскольку таких специалистов не выпускает ни один университет, и квалифицированные инспекторы вырастают только в недрах департамента.

В то время, как, впрочем, и сейчас, в департаменте гарантий было три отдела операций: А, В, и С, которые отвечали за контрольную деятельность, соответственно, в странах Дальнего Востока, в странах Америки и Африки и в странах Европы и Центральной Азии. Это распределение стран по отделам слегка варьируется со временем, чтобы сбалансировать нагрузку между отделами и принять во внимание меняющиеся политические факторы. Директорами операционных отделов назначались, в то время, люди, имеющие опыт руководящей работы, но не имеющие опыта работы в гарантиях.
Например, директором одного из отделов был отставной адмирал из Мексики, — он был мне симпатичен по человеческим качествам. Начав, в конце 1987 года, свой второй этап работы в МАГАТЭ, я застал институт «координаторов» — сотрудников департамента с большим опытом работы, приписанных к операционным отделам с тем, чтобы помогать директорам отделов в практической работе. В каждом отделе было по три операционных секции – имелась в виду координация работы этих секций внутри отдела. Координатор был на том же уровне административной иерархии что и директор, что привело к двоевластию в отделах операций. Поэтому, Дженнекенс был вынужден расформировать институт «координаторов», при этом возникал вопрос: что делать с бывшими «координаторами»? Это были способные и амбициозные сотрудники с большим опытом работы в секретариате. Двое были назначены руководителями специальных проектов:
грек Деметриус Перрикос стал руководителем проекта по разработке Критериев Гарантий
на 1990-95 года, а норвежец Свен Торстенсен некоторое время отвечал за административное обеспечение координации программ поддержки, которую государства-члены оказывали МАГАТЭ в области гарантий. Когда освободился пост директора отдела, Торстенсен стал директором отдела операций С. После событий 1991 года в Ираке и в рамках исполнения резолюции Совбеза ООН 687, два бывших «координатора», грек Деметриус Перрикос и англичанин Лесли Торн были назначены на
высокие позиции в команде Агентства (Action Team) в Ираке. Лишившись постов «координаторов», Перрикос и Торстенсен ощущали себя «товарищами по несчастью». Поэтому, в борьбе за «место под солнцем» они поддерживали друг друга и, обладая обширными связями, как правило, добивались своих целей. Это были знаковые фигуры, которые повлияли на ход дальнейших описываемых здесь событий. На должности руководителя секции оценки я отвечал за следующие задачи: оценка достижения инспекционных целей, работа по развитию методологии оценки, и подготовка ежегодного Доклада об осуществлении гарантий (ДОГ). Дальнейшее изложение событий я буду проводить для каждой из этих задач в отдельности.

Оценка достижения инспекционных целей.

До моего приезда в Вену в декабре 1987 года, у нас были рабочие встречи с Владимиром Фортаковым, на которых он ввёл меня в курс дела, объяснив основные принципы работы секции оценки. Это помогло мне достаточно быстро включиться в работу, тем более что сотрудники секции хорошо знали своё дело и отнеслись ко мне благожелательно. С директором отдела Реем Парсиком у меня тоже сложились конструктивные отношения. Готовясь к поездке в Вену, я предполагал продолжить свои усилия по внедрению идеи стандартных схем стратификации в компьютеризованный отчёт. Однако оказалась, что эта работа была уже в основном выполнена для установок с материалом в «балк-форме». Главную роль в этом сыграл сотрудник секции статистического анализа, немец Дитер Селлинчег. Он занимался статистической оценкой параметра MUF, что требовало анализа неопределенностей измерения ядерного материала в различных стратах; стандартные схемы стратификации были просто необходимы для его работы. Поэтому он провёл соответствующую работу с ответственными за установки и добился результата. В дальнейшем, мы тесно сотрудничали с Дитером вплоть до его ухода на пенсию. Кроме того, за прошедшие два с половиной года секция Фортакова в основном выполнила переход от использования вопросников – к выборке данных из
компьютеризованного отчета. Владимир разработал алгоритмы, а сотрудник секции американец Анжело Камарата подготовил по ним программное обеспечение. В дальнейшем Анжело оказывал мне неоценимую помощь в работе, о чём будет идти речь дальше.

Пик работы секции оценки в то время приходился на конец текущего и начало следующего года. Необходимо было выполнить оценку достижения инспекционных целей за текущий год и опубликовать результаты в ДОГ, который выпускается в начале следующего года. Данные, необходимые для оценки в рамках её прежней методологии, появлялись в конце текущего года, часть же данных – только в начале следующего года. В дальнейшем мы изменили методологию оценки, что обеспечило более равномерную нагрузку сотрудников секции в течение года. Но об этом ниже. А сейчас объясню в чём же заключалась оценка. Эффективность осуществления гарантий определялась, как степень достижения цели гарантий. Цель же гарантий определялась, как своевременное обнаружение переключения, то есть незаявленного изъятия как минимум одного значимого количества ядерного материала (например, восьми кг плутония) из мирного использования на установке, поставленной под гарантии. Таким образом, целью инспекции на установке было обнаружение переключения; отсюда возникло понятие «инспекционная цель».

Инспекционная цель состояла из двух компонент: количественной и временной. Для достижения инспекционной цели на установке необходимо было провести в течение года инспекционные действия, перечисленные в Критериях Гарантий. При этом, для достижения количественной компоненты нужно было провести одну или несколько физических инвентаризаций, проверку потоков ядерного материала, а также проверку учетных и операционных записей оператора и деклараций государства по ядерному материалу. Набор этих проверочных действий варьировался в зависимости от типа установки и категории ядерного материала. Для достижения временной компоненты необходимо было провести, в течение года, необходимое количество инспекций.

Количество инспекций зависело от категории ядерного материала; в случае необлучённого материала прямого использования проводились ежемесячные инспекции, в случае же облучённого материала прямого использования, например, отработавшего ядерного топлива, инспекции проводились раз в три месяца. Результатом оценки была степень достижения инспекционной цели. Инспекционная цель для установки считалась достигнутой, если все проверочные действия, перечисленные в Критериях для этого типа установки и относящиеся к количественной компоненте инспекционной цели, были выполнены. Если же были выполнены и действия, относящиеся к временной компоненте, то инспекционная цель считалась достигнутой своевременно. Кроме того, инспекционная цель могла быть достигнута только частично, или вовсе не достигнута, — в зависимости от того, какая часть инспекционных проверок, перечисленных в Критериях, оказывалась не выполненной к концу года.
Кроме оценки инспекционной цели для отдельно взятой установки, производилась оценка для государства в целом. Для достижения инспекционной цели на уровне государства необходимо было удовлетворить формальным требованиям, например, провести в стране как минимум одну инспекцию в течение года, добиться, на установках с необлученным материалом прямого использования, полного достижения инспекционных целей в отношении этого материала и т.д. Важным требованием было провести сравнение деклараций отправителя и получателя по потокам ядерного материала между
зонами баланса (transit matching).

Описанная выше оценка достижения инспекционных целей не была, конечно, оценкой эффективности гарантий – понятие эффективности (действенности) гарантий ещё нужно было определить, как, впрочем, и само понятие «гарантии»; речь об этом пойдёт в последующих главах. Оценка достижения инспекционных целей, последующий анализ причин недостижения целей и идентификация, на основе этого анализа, проблем осуществления гарантий, а также осуществление мер по решению этих проблем фактически представляли собой программу обеспечения качества инспекционной деятельности. Причём речь шла о качестве работы не только инспекторов, но и сотрудников ГСУК и операторов установок, так как все эти специалисты участвуют в осуществлении соглашения о гарантиях. Критерии Гарантий служили индикаторами качества и составлялись на основе подходов по гарантиям к установкам ядерного топливного цикла. В первоначальной версии Критериев, разработанной еще до того, как я стал руководителем секции оценки, было только два типа установок: реакторные установки и не-реакторные установки. Текст Критериев был написан языком точным, как
математическая формула, поэтому фактически представлял собой алгоритм оценки достижения целей. Программисты легко понимали этот язык, но для части инспекторов он был слишком труден. Поэтому мы проводили регулярные семинары по разъяснению Критериев. Кроме того, сотрудники секции оценки вели важную работу с ответственными за установки по разъяснению результатов оценки и идентификации причин недостижения инспекционных целей.

Остановлюсь, вкратце, на разъяснительной работе в государствах, где осуществлялись гарантии. В Японии первый семинар по разъяснению Критериев провел В. Фортаков. Я эту работу продолжил, проводя, по приглашению японского Госоргана, ежегодные семинары, на которых присутствовали сотрудники Госоргана и ГСУК, а также операторы установок. В работе семинара принимали участие инспекторы отдела операций «А», работавшие в региональном офисе Агентства в Токио. Перед каждым оператором была поставлена задача обеспечить достижение инспекционных целей на его установке, поэтому мы подробно разбирали требования Критериев и причины недостижения
инспекционных целей. Это привело к парадоксальной ситуации, когда иной оператор знал требования Критериев лучше инспектора, инспектирующего его установку. (Много позже, это послужило поводом для SAGSI (Standing Advisory Group for Safeguards Implementation) рекомендовать Агентству упразднить Критерии Гарантий. Дело в том, что после 1991 года многие эксперты по гарантиям стали придерживаться мнения, что инспекции должны нести элемент неожиданности для оператора). Семинары по гарантиям проводились также в странах социалистического содружества, где у нас были тесные связи с сотрудниками Госорганов и с операторами установок. На одном из
семинаров в Будапеште я познакомился с Вилмошом Червени; впоследствии он работал в офисе Гендиректора МАГАТЭ, и мы с ним часто пересекались по вопросам подготовки ДОГ. В странах Западной Европы существенным фактором осуществления гарантий являлось сообщество Евратом, у которого была своя система гарантий и свое видение принципов сотрудничества с МАГАТЭ. Этот вопрос будет подробно обсуждаться в следующей главе.

Естественно, что каждый отдел операций стремился к тому, чтобы инспекционные цели в зоне его ответственности достигались. Это приводило к консолидации работы департамента в целом. Обеспечивались одинаковые инспекционные усилия на установках одного типа независимо от того, в какой стране находилась установка. Кроме того, публикация результатов оценки в Докладе об осуществлении гарантий обеспечивала прозрачность контрольной деятельности Агентства.

Развитие методологии оценки.

Я уже упоминал о том, что в те времена существовал большой коллектив советских специалистов по гарантиям. Теоретические вопросы гарантий не раз обсуждались в этом коллективе; многие склонялись к тому, что необходимо рассматривать не только отдельные установки, но и весь ядерный топливный цикл страны в целом. Я разделял это мнение, но конкретной концепции для осуществления этой идеи у меня не было. В то время в департаменте гарантий существовал регулярный семинар, который назывался Safeguards Coordination Meeting (SCM). В нем участвовали сотрудники от уровня
Р-5 и выше; руководил семинаром Директор департамента. Вскоре после того, как я приступил к своим обязанностям, Дженнекенс дал мне возможность выступить на семинаре с докладом о работе секции. Я начал с того, что заявил, что, хотя являюсь руководителем секции оценки эффективности, не знаю, что такое эффективность гарантий и как ее оценивать. Но уверил, что буду работать над тем, чтобы в этом разобраться. А то, чем секция занимается в настоящее время, является просто программой обеспечения качества инспекционной деятельности.

Мы много обсуждали с Реем Парсиком вопрос эффективности гарантий, когда я ещё был в его отделе. Однажды он заметил, что эффективность гарантий можно было бы измерять количеством вновь появившихся государств, обладающих ядерным оружием; если такие государства не появляются, то гарантии можно считать эффективными. Тем временем, я оказался вовлеченным в новый проект – в разработку Критериев Гарантий на 1990-95 годы. Решение начать этот проект принял Дженнекенс.
Необходимость в новых Критериях назрела: старые Критерии были разработаны для целей оценки, публикуемой в ДОГе (Safeguards Implementation Report, SIR), — их многие так и называли: SIR Criteria. Инспектор, ответственный за установку, узнавал, что инспекционные цели для его установки не достигнуты, только после завершения оценки, когда ничего уже ничего нельзя было поправить. Критерии нужно было доработать с тем, чтобы придать им дополнительную функцию: они должны были служить инспектору руководством к действию. Поэтому в этом проекте новые Критерии были названы Implementation and Evaluation Criteria.

Руководителем проекта был назначен Деметриус Перрикос. Сейчас, по прошествии многих лет, я считаю, что никто из сотрудников департамента того времени не справился бы с этой задачей лучше него. Перрикос был не только умён и сведущ в деятельности департамента, но был и искусным политиком. Проект был двухуровневый: верхний уровень (Project Team) был представлен директорами департамента; нижний уровень состоял из рабочей группы (Working Group), которая и выполняла основную работу. В рабочую группу были включены квалифицированные сотрудники как операционных, так и других отделов департамента. Руководил рабочей группой Перрикос, ученым секретарем был американец Джим Ларримор. Джим тоже играл ключевую роль в проекте: у него
была исключительная способность к ясному изложению технической информации. Работа
происходила следующим образом: после обсуждения группой очередного вопроса Перрикос подводил итог, а Ларримор обеспечивал литературное оформление.

Практиковалась также работа в подгруппах. Я входил в рабочую группу, — моей задачей было обеспечить функцию оценки достижения инспекционной цели по новым критериям. Но этим я не ограничивался, — постепенно включился в работу над концептуальным обеспечением Критериев. Часто, при обсуждении какого-либо вопроса, представители операционных отделов отстаивали те варианты, которые практиковались в их родных отделах; я же подходил к этому на основе системного анализа или общетеоретических представлений. Поэтому мои предложения принимались чаще других. Перрикос даже обвинил меня однажды в использовании «тактики салями». «Тактикой салями» называют тактику, которую применяет один из участников переговорного процесса для достижения
своей цели: не объявляя своей конечной цели, он идет к ней мелкими шагами – здесь аналогия с нарезкой венгерской колбасы «салями» тонкими ломтиками. В моем случае, процесс обсуждения, как я его понимал, носил не политический, а научный характер, – дело объяснялось тем, что видение проблемы в целом помогало мне эффективнее решать частные вопросы. В большинстве случаев речь шла о концептуальном обосновании критериев.

Мы начали работу с обсуждения структуры нового документа. Решили, что разработаем стандартный перечень проверочных действий инспектора, как на установке (в поле), так и в штаб-квартире, и привяжем эти действия к каждому из типов установок, определенных во всеобъемлющем соглашении о гарантиях. Тип реакторной установки мы детализировали в соответствии со следующими типами реакторов: исследовательский, легководный, перегружаемый на мощности и «другой» (в категорию «другой» попадал, в частности, реактор на быстрых нейтронах).

Начали с легководного реактора, полагая, что это наиболее простой случай осуществления гарантий. Однако, задача оказалась гораздо сложнее, чем мы ожидали. Одна из проблем концептуального характера была связана с проверкой того, что реактор не используется для незаявленной наработки плутония с последующим изъятием материала, содержащего плутоний, из установки. В оригинальной терминологии гарантий это называлось нештатным использованием установки (misuse of facility). Поскольку процедура по проверке нештатного использования установки не была включена в текст
всеобъемлющего соглашения о гарантиях, некоторые страны были против подобной проверки. Поэтому, для такого типа процедур на реакторных установках и на установках по изотопному обогащению урана мы применили новую, более аккуратную формулировку: “confirmation of the absence of unrecorded production of direct-use material from the material subject to safeguards” (подтвердить отсутствие незарегистрированного производства материала прямого использования из материала, подлежащего гарантиям).

Такого рода процедура для легководного реактора оказалась довольно сложной и включала совместное применение физической проверки отработавшего топлива и мер наблюдения и сохранения. Мы работали довольно интенсивно: три дня в неделю, по несколько часов в день. Мне
удавалось совмещать эту деятельность со своими прямыми обязанностями только за счет сверхурочной работы и помощи сотрудников секции, в наибольшей степени, шотландца Алистера Адамсона и американца Анжело Камараты. Проект был завершен в конце 1989-го. В результате был создан не только документ, содержащий Критерии Гарантий для всех существующих типов установок и соглашений о гарантиях, но и подготовлены дополнительные документы, разъясняющие юридические и концептуальные вопросы гарантий.

В концептуальном отношении, это был существенный шаг вперед. В частности, новые документы адекватно отражали теорию учёта ядерного материала и тот факт, что инспекционная деятельность Агентства заключается в проверке результатов ГСУК. Например, термин PIV (physical inventory verification) означал: verification of the physical inventory taking by operator (verification of the PIT); то есть физическую инвентаризацию на установке проводит оператор, а инспектор проверяет его декларацию о физически наличном ядерном материале. Новые Критерии требовали проведения ежегодной физической инвентаризации для всех типов установок независимо от категории ядерного
материала. Период баланса материала был определен как период времени между двумя последовательными PIT; дата PIV чаще всего не совпадала с датой PIT, поэтому инспектор и оператор должны были обеспечить, чтобы в период времени от PIT до PIV не было инвентарных изменений. Был осознан тот факт, что для обеспечения полноты проверки потоков ядерного материала необходим режим инспекции со случайным выбором даты инспекции (проверка на случайной основе). Поэтому был введен режим SNRI (short notice random inspection). Кроме того, было введено понятие difficult-to-access material, то есть материал, доступ к которому для проверки затруднен (например, активная зона быстрого реактора), и требование, чтобы такой материал находился под двойной системой наблюдения и сохранения (dual C/S). Были также определены критерии для оценки результатов наблюдения и сохранения: conclusive positive, conclusive negative, and inconclusive. И, наконец, старое название «Критерии для государства в целом» было заменено на новое: «Проверочные действия, скоординированные в рамках государства» (Verification activities coordinated across the state), что отвечало концепции проверки, положенной в основу критериев.

Эти понятийные изменения дали нашей секции возможность усовершенствовать методологию оценки. Новая методология заключалась в том, чтобы оценивать количественную компоненту инспекционной цели на временной основе периода баланса ядерного материала, а не календарного года, как это было в предыдущих Критериях. Таким образом, количественная компонента соотносилась с действиями, необходимыми для проверки уравнения материального баланса на установке. Эта методология давала
очевидные преимущества:

• Более последовательная и логичная интерпретация результатов оценки;
• Согласованность между заключением о результатах проверки на установке,
  которое требуется параграфами 30 и 90 (в) соглашения, и результатом оценки;
• Равномерное распределение нагрузки секции оценки в течение года, так как
  оценка теперь производилась сразу после ежегодного закрытия баланса ядерного
  материала на установке.

Меморандум с этими предложениями я направил членам Project Team в октябре 1989 года и получил их согласие на новую методологию оценки. Учитывая, что новые Критерии содержали ряд новых требований, было решено дать операционным отделам год времени на подготовку. Поэтому, в окончательной редакции, документ был назван “Implementation and Evaluation Criteria 1991-95” с датой вступления в силу с 1 января 1991 года. Было также решено модифицировать компьютеризованный инспекторский отчет с тем, чтобы учесть новые гарантийные понятия и требования. Меня назначили лидером специальной группы по выполнению этой задачи. Задачу мы
выполнили всего за шесть месяцев.

Новые Критерии получили одобрение в офисе Гендиректора Бликса. Его советник, Скольдебранд сказал: вот теперь передо мной действительно документ, который я могу читать и понимать. Примерно в это же время мой сотрудник Анжело Камарата заявил: я не понимаю, как по этому документу можно делать оценку. Действительно, документ более не представлял собой алгоритма оценки, и нашей секции потребовалось еще несколько месяцев интенсивной работы, чтобы подготовить параллельный документ с алгоритмами и соответствующее программное обеспечение.

Идея новой концепции проверки.

В 1991 году, когда новые Критерии вступили в силу, произошло событие, показавшее недостатки концепции проверки, положенной в основу Критериев: в Ираке была обнаружена тайная программа деятельности по созданию ядерного оружия. Это событие дало мне импульс для переосмысления философии гарантий, что, в свою очередь, вылилось в новую концепцию осуществления гарантий (в новую концепцию проверки). Согласно прежней философии, МАГАТЭ помогает государству, заключившему соглашение о гарантиях, предоставить свидетельство соблюдения государством его обязательств по соглашению. Государство декларирует Агентству свой ядерный материал, а Агентство подтверждает, что заявленный ядерный материал не изымается из использования на установке, поставленной под гарантии, то есть остается в мирной деятельности. В рамках этой философии я никак не мог найти граничные условия для рассмотрения ядерного топливного цикла (ЯТЦ) страны в целом. Теперь же граничные условия стали мне понятны: нужно рассматривать не просто ЯТЦ, декларированный государством, а тот ЯТЦ, или, точнее, ту ядерную программу, которая может реально существовать в государстве, ведущем деятельность по созданию ядерного оружия. Такая ядерная программа может включать как заявленную, так и незаявленную ядерную деятельность.

Поэтому идея новой концепции возникла у меня, в этих новых граничных условиях, довольно легко. Концепция включала: рассмотрение всего государства в целом; меры по обнаружению незаявленных установок; меры по обнаружение не только переключения заявленного материала, но и нештатного использования заявленных установок. Эту идею я многократно формулировал во внутренних документах департамента. Наиболее ранний из них датирован декабрем 1991 года; это была записка Дженнекенсу в ответ на его просьбу дать комментарий на предложение англичанина Грэма Эндрю по
поводу дальнейшего развития системы гарантий. Бумага Грэма у меня, к сожалению, не сохранилась. Много позже, в начале 2000-х он был советником по гарантиям у Гендиректора Мохаммеда Эль-Барадея, и мы с ним не раз обсуждали вопросы развития гарантий. В той записке Дженнекенсу я отмечал, что согласен с Грэмом в том, что необходимо создать основу для обсуждений дальнейшего развития системы гарантий.

Далее я отмечал, что мы должны полностью пересмотреть существующий подход по гарантиям и, как альтернативу, предложил свою концепцию, описанную выше. Конечно, не я один озаботился этой проблемой. В департаменте гарантий за ее решение отвечал Рей Парсик с его отделом, а на высшем уровне – Гендиректор и Совет Управляющих с участием SAGSI и других экспертных групп. В 1993 году Совет Управляющих утвердил Программу 93+2 по созданию более эффективной системы гарантий; эта Программа была завершена только в 1997 году. Но я отвечал за оценку эффективности гарантий, а согласно нашей оценке, все инспекционные цели в Ираке на протяжении последних лет были полностью достигнуты. Поэтому, с моей точки зрения, методология оценки была не верна, и, что более важно, была не верна концепция проверки, на которую опирались Критерии Гарантий. Поэтому
начинать следовало с новой концепции проверки.

К середине 1993 года у меня полностью сложилась не только новая концепция проверки, но и новая методология оценки. В своей секции я даже начал работу над проектом, который мы назвали “Safeguards Effectiveness Evaluation System” (SEES). Система SEES должна была служить для выработки заключения об осуществлении гарантий для целей ДОГа; для этого предполагалось выполнять анализ всей информации, имеющей отношение к гарантиям. В системе было три уровня: глобальный (мировой) уровень, уровень государства в целом, и уровень установки. На каждом уровне рассматривалась как общая информация, так и информация по инвентарным количествам и потокам
ядерного материала, а для уровней государства и установки – и результаты достижения инспекционных целей. Инспекционные цели планировалось оценивать по специальной методике, основанной на анализе доступных государству стратегий разработки ядерного оружия. Мы начали работу над этим проектом с сотрудником секции Анжело Камаратой, а затем привлекли двух российских программистов высочайшего класса, Виктора Брябрина и Юрия Португалова, работавших в ту пору в отделе обработки информации. Директором отдела был Дмитрий Толченков, который санкционировал их вовлечённость в проект. Проект не удалось довести до конца по причинам, о которых я скажу ниже. Но одну очень важную задачу мы выполнили. Речь идёт об инструменте для визуализации данных по потокам и инвентарным количествам как ядерного материала, так и неядерных материалов и оборудования. Этот инструмент назывался “Flow Chart Diagram” (FCD) и значительно облегчал анализ больших массивов данных. Например, можно было определить полное количество плутония под гарантиями МАГАТЭ, потом посмотреть инвентарные количества плутония в каждом государстве и потоки между государствами, затем, в каждом государстве, посмотреть количества плутония на установках и в зонах баланса материала, а также потоки между установками и зонами баланса. Причем этот анализ можно было выполнить для любого промежутка времени. В качества примера такого анализа приведу проект американцев по глобальному уменьшению инвентарных количеств высокообогащенного урана. В этом проекте они помогали странам проводить
конверсию исследовательских реакторов с высокообогащенного урана на низкообогащенный уран. Заканчивая проект, они попросили меня оценить его эффективность: на сколько уменьшилось количество высокообогащенного урана под гарантиями. Ответ был неутешительный – уменьшилось ненамного, поскольку на установках оставались большие количества отработавшего топлива с обогащением выше 20%. Но это был облученный материал, который должен пройти процесс радиохимической обработки, прежде чем стать пригодным для изготовления ядерной бомбы. Так что, в конечном итоге, проект американцев имел смысл.

Свою концепцию оценки эффективности гарантий я изложил в двух меморандумах, направленных Рею Парсику для обсуждения. Но этим я не ограничился и предложил директору департамента, которым к тому времени стал швейцарец Бруно Пело, обсудить идею на семинаре SCM. Он, на свою беду, согласился. Семинар состоялся в декабре 1993 года. В своей презентации, которая состояла из нескольких слайдов, я изложил ключевые моменты своей идеи:

• Эффективность гарантий — это способность Агентства обнаружить аномалию, указывающую на несоблюдение государством его обязательств по соглашению.

• Главный недостаток Критериев 1991-95 гг., который нужно исправить, состоит в том, что они не содержат мер по обеспечению полноты гарантий.

• Необходим новый подход к проверке на уровне государства с новой формулировкой технических целей гарантий, включая цель обнаружения незаявленных установок.

Сразу после моего выступления слово взял Деметриус Перрикос и разнес мою презентацию в пух и прах. Он сказал буквально следующее: «Кто такой Бычков, чтобы указывать нам каким образом осуществлять гарантии? Его задача – выполнять оценку по утвержденным Критериям, а для задачи развития гарантий есть отдел Рея Парсика, который за это отвечает. Идея Бычкова об осуществления гарантий на уровне государства неверна поскольку противоречит параграфу 30 документа INFCIRC/153». (Параграф 30 требует, чтобы заключение Агентства о его проверочной деятельности делалось для каждой зоны баланса материала, то есть на уровне установке. В моей же концепции такое заключение делается для государства в целом). После него выступил Свен Торстенсен. Я не помню точно его формулировок, но суть его выступления сводилась к тому, что презентация Бычкова содержит «еретические» утверждения, поэтому все копии презентации, которые были розданы участникам семинара, должны быть уничтожены, чтобы они не попали в руки представителей государств-членов МАГАТЭ». Единственным человеком, поддержавшим меня, был Рей Парсик, который сказал, что распространение копий среди участников семинара является просто элементом вежливости. После семинара Рей разослал участникам семинара копию моей презентации со своими
заметками, — эта копия сохранилась в моем архиве. Исторически, это был последний семинар SCM, поскольку было принято решение больше такие семинары не проводить. Так что я почувствовал себя в роли Герострата (правда, мое имя не вошло в историю департамента под этой ролью).

Конечно, я тяжело переживал это событие; тем не менее ни на мгновение не усомнился в своей правоте. Что интересно, департамент начал воплощение аналогичных идей через 7-10 лет после этого события, но без моего участия. Об этом — в следующих главах. Впоследствии я шутил, что в средние века меня бы сожгли на костре за проповедь «ереси». Но в 20-м веке департамент ограничился тем, что сослал меня «на лесоповал», — я имею в виду свою последующую работу руководителем группы инспекторов в операционной секции ОС3.

Подготовка Доклада об Осуществлении Гарантий (ДОГ).

ДОГ является докладом Гендиректора Совету Управляющих. Он содержит данные по осуществлению гарантий за отчётный год и Заключение по результатам применения гарантий (Safeguards Statement), сделанное на основе инспекционной деятельности секретариата. Доклад содержит гриф ограниченного распространения (для служебного пользования) и предназначен только для сотрудников миссий и сотрудников департамента гарантий. Проект доклада за текущий год готовится секцией оценки в начале следующего года и проходит утверждение в департаменте и в офисе Гендиректора. Окончательный текст Доклада утверждается Гендиректором в начале мая; Доклад представляется Совету Управляющих на июньской сессии.

В рассматриваемый период времени контрольная деятельность Агентства осуществлялась в рамках концепции проверки, которую я называю концепцией «на уровне установки» в отличие от альтернативной концепции «на уровне государства». Вся гарантийная документация департамента, включая Руководство по Гарантиям (Safeguards Manual) и Критерии Гарантий, была основана на этой концепции. Фокусом проверочной деятельности была ядерная установка, поставленная под гарантии Агентства. Этому соответствовало и содержание ДОГа. Заключение по результатам применения гарантий содержало вывод о том, что ядерный материал, поставленный под гарантии, оставался в
мирной ядерной деятельности «или был должным образом учтен» (or was otherwise adequately accounted for). Это заключение строилось на основании того, что, за отчётный период, для каждой установки под гарантиями МАГАТЭ был сделан вывод, на основе инспектирования, о непереключении ее ядерного материала из мирной деятельности. Фраза «или был должным образом учтен» кочевала из Доклада в Доклад и никто, включая и меня, не обращал на неё внимания, пока в 2005 году директор департамента Пьер Гольдшмидт не спросил у меня, что она означает. Но об этом – в шестой главе.
Кроме заключения по результатам гарантий ДОГ включал фактические данные: статистику
по соглашениям о гарантиях между МАГАТЭ и странами, по числу установок и количеству
ядерного материала, находящихся под гарантиями, а также результаты оценки достижения инспекционных целей для каждой из этих установок. Из соображений конфиденциальности, названия установок и их государственная принадлежность не указывались. Но в так называемом «аннотированном Докладе», который представительства стран могли получить под расписку, эта информация приводилась. Доклад содержал также анализ проблем осуществления гарантий, основанный на результатах оценки достижения инспекционных целей; для каждой проблемы
перечислялись действия, которые МАГАТЭ и государства-члены должны предпринять, чтобы решить проблему. В частности, обсуждались проблемы недостижения инспекционных целей из-за ненадёжных систем наблюдения, проблемы с дезигнацией инспекторов, и другие.

Вскоре после того, как я приступил к исполнению своих обязанностей, произошло неожиданное событие. Немецкий журнал «Шпигель» опубликовал статью с критикой системы гарантий МАГАТЭ, основанной на анализе содержания ДОГ за 1986 год. За статьёй стояла партия «зеленых»; это была часть их массированной атаки на атомную энергию, поскольку они были против ее применения. После Чернобыльской аварии 1986 года немцы резко изменили свое отношение к атомной энергии. Авторы статьи ставили вопрос о неэффективности гарантий, указывая на случаи недостижения инспекционных целей, которые приводились в докладе. Статья наделала много шума, и представителям Агентства пришлось выступать в печати и на различных форумах с объяснениями. В
результате этих событий, Гендиректор Ганс Бликс принял радикальное решение изменить
содержание ДОГа с тем, чтобы в случае дальнейших возможных «утечек» информации
минимизировать урон. Была создана специальная группа для выработки новой модели ДОГа, куда входил и я. Здесь я познакомился с американкой Лорой Роквуд, которая работала в офисе Гендиректора и отвечала за юридическое обеспечение гарантий. Впоследствии мы с ней пересекались при подготовке всех десяти ДОГов, за которые мне привелось отвечать. Группу возглавил американец Дэвид Кей, назначенный лично Бликсом. Дэвид не был сотрудником департамента гарантий и с гарантиями ранее не сталкивался, но обладал выдающимися личными качествами. Он хорошо владел персональным компьютером, что было ещё редкостью в то время, и основную работу по проекту модели Доклада сделал самостоятельно на компьютере. В новой модели ДОГа объём технической информации был сокращён и увеличена описательная часть, но постепенно мы вернулись к прежнему
объёму технической информации и даже превзошли его.

В 1991 году произошло гораздо более важное событие: в ходе военных действий в Ираке были обнаружены индикаторы секретной ядерной программы (следы частиц обогащённого урана). Дальнейшие расследования показали, что Ирак в течение ряда лет нарушал свои обязательства по ДНЯО и по соглашению о гарантиях, ведя деятельность, направленную на получение ядерного оружия. Следует сказать, что косвенные указания на это были и ранее, в том числе и в открытой печати. Агентство не могло обнаружить эти нарушения поскольку иракская секретная программа осуществлялась на установках, не поставленных под гарантии МАГАТЭ, а инспекторы, естественно, не имели доступа к этим установкам. Чтобы поставить установки под гарантии, Ирак должен был декларировать их, то есть заявить, Агентству; отсюда возник термин «незаявленные установки» и более общий термин «незаявленные ядерный материал и ядерная деятельность».

В своей резолюции 687 Совбез ООН обязал Ирак вернуться к выполнению своих обязательств по ДНЯО и предоставить сотрудникам специальных инспекторских команд МАГАТЭ и ООН всю информацию о своей ядерной программы с целью ликвидации ее компонентов военного использования. Инспекторскую команду (Action team) Агентства возглавлял бывший директор одного из департаментов МАГАТЭ, итальянец Маурицио Зиффереро; в разное время ключевые посты занимали сотрудники департамента гарантий Деметриус Перрикос, Лесли Торн и Ричард Хупер. Важную роль сыграл Дэвид Кей, также работавший в этой команде. Группа инспекторов под его руководством обнаружила на одном из объектов в Багдаде секретные документы, свидетельствующие о программе разработки ядерного оружия. Инспекторы провели трое суток на парковке возле объекта, требуя доступа к документам. Этот инцидент получил широкую международную огласку, и, в результате политического давления на Ирак, доступ был получен. В целом, команда Агентства проработала в Ираке несколько лет, успешно выполнив свою задачу. В команде были и советские инспекторы, том числе мой коллега по работе в ФЭИ и по занятиям альпинизмом, Геннадий Пшакин. Мне также довелось принять участие в работе команды – по наблюдению за упаковкой облученных сборок разбомбленного реактора ИРТ для их отправки в СССР.

События 1991 года в Ираке вызвали критику работы секретариата МАГАТЭ: инспекторы обвинялись в игнорировании имевшихся в печати косвенных указаний на секретную ядерную программу Ирака. Но для специалистов было ясно, что инспекторы здесь ни при чём: проблема была в концепции проверки, которая была в ту пору на вооружении Агентства, и которая вытекала из тогдашней интерпретации соглашений о гарантиях. Здесь нужно отметить роль Гендиректора Бликса, который в критические для Агентства времена находил решения, в результате которых МАГАТЭ с честью выходило из кризиса. Во время кризиса, вызванного аварией 1986 года на Чернобыльской АЭС, был создан департамент ядерной безопасности и провозглашен лозунг «за культуру ядерной безопасности». Во время кризиса 1991 года Бликс заявил, что Агентство способно выполнять свои обязанности должным образом, но для этого оно должно получить дополнительные права: доступ к информации, доступ на территорию государства и доступ к Совбезу ООН. В дальнейшем, эта идея была положена в основу Программы 93+2. Когда мы обсуждали с Бликсом проект ДОГа за 1991 год, он сказал: все те проблемы гарантий, которые вы обсуждаете в докладе не так важны по сравнению с проблемой незаявленной ядерной деятельности – эта проблема должна у вас стоять первой в списке.

Заявление ДОГа о результатах осуществления гарантий за 1991 год содержало ряд
важных утверждений:

• Утверждение о том, что ядерный материал, поставленный под гарантии, оставался в мирной деятельности или был адекватно учтен; это утверждение оставалось справедливым даже для Ирака, поскольку касалось только материала, поставленного под гарантии. Лично для меня это послужило уроком на будущее: корректность формулировок Доклада принципиально важна, – Агентство не должно претендовать на то, чего оно не в состоянии выполнить.
• Утверждение на основе инспекционной деятельности, проведенной в рамках резолюции Совбеза 687, о несоблюдении Ираком его обязательств по соглашению о гарантиях.
• Признание того факта, что несоблюдение обязательств по соглашению могло остаться необнаруженным из-за ограничений, связанных с недостатком информации, доступной Агентству, и с существующей практикой инспекционной деятельности. Утверждалось, что Агентство проводит анализ этих ограничений и мер, необходимых для укрепления гарантий.

В списке проблем гарантий первой была проблема, связанная с необходимостью разработать меры по обнаружению незаявленной ядерной деятельности.

До конца рассматриваемого здесь периода было выпущено еще два Доклада – за 1992 и 1993 годы. В Заявлении о результатах за 1992 год, кроме обычного утверждения о том, что ядерный материал, поставленный под гарантии, оставался в мирной деятельности, было сказано о проведенной инспекторами оценке полноты деклараций Корейской Народно-Демократической республики и Южно-Африканской республики. В обеих странах, это было связано с их вступлением в ДНЯО и началом применения всеобъемлющего соглашения о гарантиях, которого требует Договор. В КНДР инспекторы обнаружили несоответствие между декларацией государства и результатами проверки и
запросили дополнительную информацию и дополнительный доступ к ядерным площадкам.

В ходе проверки, проводимой в ЮАР, правительство страны известило Агентство о существовавшей ранее военной программе, в ходе которой было произведено шесть завершенных и один незавершенный ядерный боезаряд. Хотя и имелись косвенные указания на военную программу, существовавшую в ЮАР во время апартеида, это известие стало полной неожиданностью. По политическим соображением Агентство не публиковало эту информацию. Ядерные боезаряды были разобраны и материал переведен в США. Проверка полноты декларации и факта ликвидации военной ядерной программы заняла у Агентства несколько лет, вплоть до 1994 года.

Ситуация же в КНДР продолжала развиваться по негативному сценарию. Агентство не получило запрошенного доступа, и в Заявлении о результатах осуществления гарантий в Докладе за 1993 год было сказано, что Агентство не в состоянии подтвердить отсутствие переключения ядерного материала, подлежащего гарантиям. В дальнейшем КНДР заявила о выходе из ДНЯО и из соглашения о гарантиях и довела свою ядерную программу до производства и испытания ядерных боезарядов.

В 1992 году правительство Румынии информировало Агентство о том, что при режиме Чаушеску в стране существовала незаявленная ядерная программа, которая была прекращена в 1989 году после свержения режима. В ДОГе эта информация не публиковалась. Хотя подозрения о тайной программе возникали, у МАГАТЭ не было конкретных результатов проверки, которые указывали бы на это. Связано это было опять-таки с недостатками концепции проверки «на уровне установки».

Несколько слов о руководстве секцией.

Ранее у меня не было опыта административной работы. Но пригодился опыт работы инструктором альпинизма в отряде разрядников. Инструктор, ведущий на восхождение разрядников, отвечает за выбор маршрута движения и за все решения, принимаемые на маршруте. Он должен знать сильные и слабые стороны участников восхождения: кому можно доверить проходить сложный участок первым, а кого нужно постоянно держать в поле зрения. Примерно этими правилами я и руководствовался и в своей работе в МАГАТЭ. Такой стиль руководства можно посчитать авторитарным, но не думаю, чтобы я этим злоупотреблял, — наоборот стремился действовать методами убеждения.

Положительным моментом было то, что я мог влиять на отбор новых сотрудников в секцию. Поэтому у нас была команда высококвалифицированных профессионалов: уже упоминавшийся неоднократно американец Анжело Камарата, шотландец Джон Кинней, сменивший ушедшего на пенсию Алистера Адамсона, россиянин Александр Тузов из Обнинска, ФЭИ, и египтянин, профессор физики Йосри Абушади. Одной из функций нашей секции была незаметная для постороннего глаза, но очень важная работа по образованию инспекторов. Оценщик проводил оценку достижения инспекционных целей, находясь в контакте с ответственным за установку. В ходе обсуждений, оценщик мог, при необходимости, объяснить требования Критериев, а если инспекционные цели оказывались недостигнутыми, то оценщик и инспектор совместно устанавливали причину недостижения. В конце года мы обсуждали окончательные результаты оценки на совещаниях с каждым из отделов операций. Это давало мне уверенность в надежности данных, публикуемых в ДОГе.

Но если я был удовлетворен технической частью ДОГа, то описательная часть страдала – у меня не было к этому должных способностей. ДОГ проигрывал в сравнении с периодическими докладами о работе Команды МАГАТЭ в Ираке, которые писал Ричард Хупер, обладавший отличным слогом. Поэтому Доклады за 1992 и1993 годы подвергались критике на Совете Управляющих за недостаточную ясность изложения. К недостатку своей работы я отношу и тот факт, что мне не удалось убедить департамент в необходимости изменения концепции проверки и оценки эффективности. Но была и объективная причина: время для таких изменений еще не пришло.

Заключение к главе 3.
1991 год был переломным – он ознаменовал новый этап эволюции системы гарантий. Хотя многим было очевидно, что система гарантий нуждается в укреплении и что необходимы меры по обнаружению незаявленной ядерной деятельности, мало кто понимал необходимость концептуальных изменений: необходимость перехода от концепции проверки «на уровне установки» к концепции проверки «на уровне государства». Хотя формулировки ДОГов, начиная с ДОГа за 1991 год уже включали фразу о несоблюдении государством своих обязательств, большинство экспертов не могли еще переосмыслить старую философию гарантий. Тем более что новые меры проверки ассоциировались многими с «полицейскими функциями», несовместимыми со статусом МАГАТЭ. Интуитивно я понимал необходимость новой концепции, но ее осмысление в рамках эволюционного развития системы гарантий пришло ко мне много позже.

В.М. Бычков, декабрь 2024